¿Pueden los Estados Unidos negociar la igualdad comercial?

Para los directivos estadounidenses preocupados por la competencia internacional, el rumbo que tenemos por delante es inexplorado. En casi todos los mercados en los que los estadounidenses esperen vender sus productos y servicios o expandir sus empresas, hay tantas oportunidades como amenazas, y muchas de ambas en Europa a medida que se acerca 1992.

Una cosa es bastante segura: es probable que las acciones del Gobierno de los Estados Unidos, especialmente en los campos de la política comercial y la política monetaria, sean fundamentales para determinar el desempeño de las empresas estadounidenses. Al mismo tiempo, las economías de los principales países están ahora profundamente entrelazadas. Los líderes políticos nacionales se ven cada vez más obligados a elegir entre la cooperación internacional o las pérdidas que nos perjudican a todos.

Sus esfuerzos colectivos para hacer frente a los problemas económicos comunes están avanzando. Pero el gobierno de los Estados Unidos, más que ningún otro que participe en estas bolsas internacionales, está dividido por valores nacionales contradictorios. Los estadounidenses valoran mucho la difusión del poder burocrático y la participación del público en la elaboración de políticas. Al mismo tiempo, prefieren un entorno económico internacional abierto y estable. Los negociadores estadounidenses, en consecuencia, cuentan con el apoyo de una estructura de toma de decisiones fragmentada que nunca se diseñó para dar forma e implementar las políticas económicas exteriores.

La caída de las barreras en el mercado europeo

¿Qué incertidumbres existen en el mercado europeo? Hace solo tres o cuatro años, la comunidad empresarial europea parecía medio paralizada por el pesimismo y la deriva, apretada entre los gigantes japoneses y estadounidenses. Los mercados nacionales se estaban reduciendo y los productos destinados a los mercados mundiales estaban fallando. Como es bien sabido, los 12 miembros de la Comunidad Europea (CE) respondieron fijándose el ambicioso objetivo de completar un mercado común europeo para 1992, un mercado interior ampliado para Europa que fuera tan abierto como el de los Estados Unidos. (Presumiblemente, los funcionarios de aduanas destinados en las fronteras interiores de Europa perderían sus funciones, ya que los servicios y el capital, así como los bienes y las personas, fluirían sin restricciones).

Esta decisión de unión económica ha transformado el estado de ánimo de los líderes económicos y empresariales europeos y ha creado una ola de iniciativas que recuerdan a las de la década de 1960. Por supuesto, los problemas de la unión económica son asombrosos, y las diferencias en los regímenes tributarios nacionales encabezan la lista. Sin embargo, hace 40 años, los fundadores de la CE previeron astutamente que los países miembros podrían verse arrastrados a un mercado común por engranar—literalmente, el proceso de quedar atrapado entre los dientes de un molinillo. Hoy su profecía parece estar a punto de cumplirse. Los miembros de la CE están siendo arrastrados casi inexorablemente hacia una asociación más estrecha. Fuera de Europa, aún no se han asimilado todas las implicaciones de este cambio.

Entre las restricciones que los países miembros esperan eliminar están las llamadas disposiciones técnicas. Estas incluyen las normas nacionales que se aplican aparentemente por motivos de seguridad o salud y que también sirven para frenar la competencia extranjera, como las normas para los calentadores eléctricos y los frenos de las bicicletas. La Comisión Europea ha estado abordando esas medidas. Las negociaciones para abrir más mercados prometen acelerarse con fuerza. Está prevista la eliminación de las restricciones a la venta de servicios financieros, como los seguros y la banca. Y los funcionarios de la CE esperan reducir las prácticas de «comprar en casa» de los gobiernos, las empresas estatales y los monopolios regulados, como las empresas eléctricas y las compañías telefónicas.

Sin duda, las nuevas políticas económicas de Europa supondrán negocios para las empresas que operan tanto dentro como fuera de Europa, al ampliar el tamaño del mercado interior y eliminar las barreras que favorecen a los productores nacionales. Pero al mismo tiempo, estas políticas pueden crear nuevas dificultades para algunos forasteros, especialmente para los que ya venden en Europa, al desviar el comercio con empresas no europeas hacia nuevos competidores que surjan del interior del club. En la década de 1960, en la década siguiente a su creación, la CE redujo las restricciones al comercio de productos manufacturados no solo con sus miembros sino también con empresas externas. Esa feliz medida, lograda mediante una ronda de negociaciones patrocinada por el GATT —la llamada Ronda Kennedy— generó muchas nuevas oportunidades para las empresas extranjeras, especialmente las estadounidenses. Sin embargo, al mismo tiempo, la CE desarrolló un sistema preferencial que perjudicó a los proveedores agrícolas extranjeros.

Coincidiendo con el esfuerzo de unificación europea hay una formidable ronda de negociaciones comerciales del GATT. Lanzadas por los 96 miembros del GATT en 1986, es probable que estas negociaciones continúen durante los próximos cuatro años y lleven a los países industrializados a un nuevo territorio. Durante los últimos 40 años, los miembros del GATT se han concentrado principalmente en reducir los aranceles y otras restricciones al movimiento internacional de mercancías. Sin embargo, en 1986, a instancias de los Estados Unidos, los países miembros acordaron eliminar las restricciones existentes al comercio internacional de servicios, a los derechos de patentes y marcas y a las normas de inversión, especialmente las que afectan al comercio internacional. Las negociaciones del GATT podrían cubrir una amplia gama de temas comerciales, desde la banca hasta el transporte marítimo y desde la ingeniería hasta los seguros.

Vale la pena hacer hincapié en que la exportación de servicios de EE. UU. promete representar una parte cada vez mayor de las exportaciones estadounidenses en su conjunto. Diseñar, instalar y operar sistemas de información, por ejemplo, en conjunto podrían resultar una exportación tan grande en el futuro como lo han sido las máquinas-herramienta en el pasado. Y la capacidad de la economía estadounidense para exportar sus servicios está estrechamente vinculada —de hecho, cada vez más— a su capacidad de exportar productos y gestionar las inversiones extranjeras directas. La venta de estos productos normalmente exige demostración, formación e instalación, así como adaptación, mantenimiento y reparación. Especialmente en los campos de la alta tecnología, la venta de productos se ha vuelto inseparable de la prestación de servicios y el establecimiento de filiales en países extranjeros.

El ejecutivo: ¿Juega con hándicaps?

A medida que las negociaciones de la Unión Europea y el GATT avancen de forma simultánea (se espera que ambas terminen en junio de 1993), no cabe duda de que habrá una superposición considerable en los temas, especialmente en lo que respecta a la venta internacional de servicios. Hay muchas probabilidades de que las dos negociaciones se entrelacen y de que los intereses vitales de los Estados Unidos dependan del resultado. ¿El Gobierno de los Estados Unidos tiene una capacidad intrínsecamente limitada para hacer frente a estas negociaciones? ¿Está restringido por sus propios precedentes y su política?

En el pasado, cada vez que los representantes comerciales de los Estados Unidos se enfrentaban a los de otros gobiernos, tenían la ventaja sustancial de representar a un país con los mayores recursos económicos, políticos y militares. Al mismo tiempo, han trabajado con el hándicap de objetivos inconsistentes entre sí y de una autoridad negociadora difusa. Los estadounidenses ya no tienen la ventaja. ¿Qué hay de los hándicaps?

Considere el tema del «libre comercio». A pesar de los estallidos cuadrienales de hipérbole de campaña, tanto la administración demócrata como la republicana han defendido el libre comercio, la afirmación de que los mercados abiertos y competitivos son mejores que los mercados cerrados. Este consenso explica por qué los poderes del presidente para negociar la reducción de los aranceles y otras barreras comerciales se han renovado de forma rutinaria desde 1945 en una serie de leyes comerciales, leyes que normalmente cuentan con el apoyo de legisladores de ambos partidos. Explica por qué, en 1979, junto con la «Ronda de Tokio», el Congreso adoptó códigos innovadores que condujeron a un comercio más libre mediante una votación casi unánime. Explica por qué el Congreso ratificó por abrumadora mayoría el libre comercio con Canadá en 1988. Incluso la Ley de Comercio de 1988, que obligaba al presidente a tomar represalias contra los países que cerraran efectivamente sus mercados a las empresas estadounidenses, era tanto una declaración a favor de la libre circulación de bienes y servicios como una advertencia de que el gobierno de los Estados Unidos protegería a los principales productores estadounidenses.

Si el libre comercio fuera el solo valor en el que todos los estadounidenses parecen estar de acuerdo, los representantes comerciales de los Estados Unidos no estarían especialmente discapacitados. Sin embargo, en la mayoría de esas negociaciones, los representantes de los Estados Unidos deben responder a otro valor ampliamente compartido, que distinga claramente las preferencias de los estadounidenses de las de la mayoría de los demás países. Este es el deseo profundo de los estadounidenses de limitar el poder del ejecutivo mediante el sagrado sistema de frenos y contrapesos.

Varias leyes aprobadas en las últimas décadas han reforzado los frenos y contrapesos bajo los que debe operar el ejecutivo. En ningún otro país encontramos el equivalente a las leyes estadounidenses de libertad de información, a los vetos del Congreso a la acción ejecutiva y a los poderes mediante los cuales los tribunales pueden restringir otros poderes del gobierno. La legislación bajo el título genérico de «el gobierno bajo el sol» ha contribuido a una ética general en la que existe la presunción generalizada de que quienes están fuera del gobierno tienen derecho a saber lo que sucede dentro del gobierno. De hecho, la creciente complejidad de la legislación comercial estadounidense se debe en gran medida a los esfuerzos del Congreso por reforzar los derechos de impugnación de los ciudadanos o las empresas.

Esto plantea un dilema básico. Cuando el ejecutivo negocia cualquier tema con otros países, ya sea para reducir una tarifa o conceder licencias a un banco, es con el entendimiento de que la acción de los Estados Unidos se verá limitada junto con las acciones de nuestros socios comerciales. Pero nuestros socios difícilmente se tomarán en serio las posiciones presentadas por los representantes de los Estados Unidos si estos últimos están sujetos rutinariamente a los desafíos de los grupos de interés nacionales.

La aversión del público estadounidense a crear un ejecutivo fuerte también se puede ver en la estructura difusa del propio poder ejecutivo. Cualquiera que haya hojeado las páginas del Directorio del Congreso le sorprende la gran proliferación de «agencias independientes» que se agrupan en la sucursal. Agencias como la Comisión de Bolsa y Valores, la Comisión de Seguridad de los Productos de Consumo y la Agencia de Protección Ambiental pueden actuar con una independencia considerable. En la mayoría de los casos, poseen poderes cuasilegislativos para adoptar normas y poderes cuasijudiciales para decidir los casos independientemente de la Casa Blanca. Lograr que estas agencias actúen al unísono en una negociación internacional promete representar un desafío asombroso para el sistema de gobierno estadounidense.

El liderazgo de esas agencias, dicho sea de paso, suele ser transitorio y proviene de entre las 4000 personas nombradas por motivos políticos que cambian con cada administración. Algunas de estas personas nombradas tienen tanto conocimiento y energía en sus campos como los funcionarios públicos permanentes y de carrera para los que se les nombra dirigir. Sin embargo, la mayoría son tiradores que necesitan una exposición sustancial antes de poder utilizar los escritorios y archivadores vacíos que encuentran cuando asumen el cargo. Además, la mayoría de ellos no tienen intención de dar forma a la política gubernamental a largo plazo; normalmente solo mantendrán sus puestos de trabajo unos años antes de volver al sector privado. Será difícil lograr continuidad y coherencia.

Poder del Congreso

Y luego está el Congreso. La Constitución pone directamente sobre sus espaldas la responsabilidad por el comercio internacional. El artículo 1, sección 8, dispone que «regule el comercio con países extranjeros». Y los poderes del presidente en la política comercial dependen de las delegaciones explícitas del Congreso.

Sin duda, desde que el Congreso aprobó la Ley de Acuerdos Comerciales de 1934, ha reconocido que esas delegaciones de poder son necesarias si el presidente quiere estar en condiciones de cooperar con otros gobiernos. Sin embargo, el Congreso siempre ha tenido cuidado de proteger sus propios derechos constitucionales, especialmente cuando están en juego los intereses de los electores. En consecuencia, todos los proyectos de ley que renuevan la autoridad del presidente para negociar en asuntos comerciales han incluido una o más disposiciones nuevas que amplían los derechos de los estadounidenses a instituir acciones especiales de reparación.

Con la Ley de Comercio de 1988, la esquizofrenia del Congreso —promover los mercados abiertos, proteger los intereses de los electores— ha arrojado resultados desconcertantes. Con casi 1200 páginas, la ley de comercio fue producto de más de 40 subcomités. El comité de conferencia nombrado para conciliar las diferencias entre las versiones del proyecto de ley de la Cámara de Representantes y el Senado incluyó casi 40% de los miembros del Congreso. En pocas palabras, la nueva ley autoriza al presidente a participar en las negociaciones contempladas en el GATT. Pero con miles de palabras añadidas, busca circunscribir ese poder y facilitar las impugnaciones a las futuras medidas comerciales.

En la actualidad, las perspectivas de que los desafíos lleguen de forma constante parecen buenas. En el pasado, hubo problemas por el pollo, la harina para pasta, el acero y los semiconductores. Se multiplicarán en número. Aunque el interés nacional de los Estados Unidos exige una visión clara de los temas más amplios de Europa y el GATT, es posible que el presidente no pueda desviar su atención de estos casos más limitados durante mucho tiempo.

La posición de los Estados Unidos también se verá obstaculizada por el hecho de que siempre ha oscilado entre dos principios muy diferentes, el de la «reciprocidad» y el del «trato nacional». Por ejemplo, la posición oficial de los Estados Unidos es que las empresas estadounidenses que creen filiales en países extranjeros deberían tener derecho al «trato nacional», es decir, al mismo trato en virtud de las leyes de países extranjeros que reciben los nacionales de esos países. Por otro lado, los Estados Unidos rechazan el trato nacional como criterio para tratar los derechos de patente. (Si un país extranjero decide que ningún inventor, nacional o extranjero, tiene derecho a recibir una patente sobre una invención farmacéutica, el país podrá ser sancionado en virtud de la nueva ley mercantil de los Estados Unidos, a pesar de que dé trato nacional.)

Los responsables políticos estadounidenses ya no son leales a la regla de la «reciprocidad». El Congreso ha adoptado la reciprocidad para sancionar la creación de empresas de telecomunicaciones de propiedad extranjera en los Estados Unidos, especificando que los países que no cumplan con la naturaleza abierta del mercado de telecomunicaciones estadounidense corren el riesgo de perder el acceso a él. Sin embargo, los responsables políticos estadounidenses dudan en invocar la reciprocidad a la hora de considerar qué derechos deben exigir a los bancos estadounidenses que operan en el extranjero. Las restricciones bancarias estadounidenses, impuestas por las leyes estatales, los reglamentos del Tesoro y la Ley Glass-Steagall, están tan generalizadas que los bancos extranjeros que operan en los Estados Unidos suelen tener mucha menos libertad de la que tendrían al operar en su país. (Estas confusiones no se ven facilitadas por las frases vagas y ofuscatorias, como «igualdad de condiciones» y «prácticas comerciales desleales», que son tan naturales para los que debaten en el Congreso).

Con el tiempo, es muy posible que los gobiernos lleguen a un consenso con respecto a las áreas que se administrarán de acuerdo con la reciprocidad y las que según el trato nacional. Pero antes de que se pueda avanzar en ese frente, los responsables políticos estadounidenses deben dejar de sacar ideas como si fueran de una mezcla heterogénea.

Las dificultades de Europa y las nuestras

Incluso si el Gobierno de los Estados Unidos logra superar los obstáculos estructurales que impiden su propia capacidad de preparar las negociaciones con la Comunidad y con el GATT, los países europeos presentan obstáculos por derecho propio. Francia, Gran Bretaña e Italia apenas se han reconciliado con la renuncia a sus poderes en materia de tarifas, subsidios y otros reglamentos. Con la decisión de 1992, el alcance de la CE se extiende mucho más a cada economía nacional.

En consecuencia, las cuestiones que antes se consideraban principalmente de interés y responsabilidad nacionales pasarán ahora a ser asuntos comunitarios, sujetos a la legislación y a los litigios en las instituciones comunitarias. Las áreas que probablemente estén bajo la jurisdicción de la CE incluyen la seguridad de los consumidores y depositantes bancarios, las cualificaciones de abogados y contadores, las prácticas de divulgación corporativa, el control del medio ambiente y las prácticas de aprovisionamiento gubernamental.

La transición no será fácil. Los gobiernos miembros seguramente se lo pensarán dos veces. Y cuando la jurisdicción de la Comunidad no parezca estar totalmente segura, es probable que los gobiernos miembros tomen medidas nacionales para impugnarla. Si bien superarán las diferencias internas en la Comunidad, los gobiernos europeos tendrán poco estómago para sopesar las quejas de los forasteros. Sin embargo, esas quejas no se pueden evitar: cualquier medida que mejore el acceso de los miembros a los territorios de los demás corre el riesgo de hacerlo a expensas de terceros países, especialmente a corto plazo.

Como en la década de 1960, numerosas industrias estadounidenses volverán a ver sus intereses en juego mientras Europa se esfuerza por alcanzar los difíciles objetivos de 1992. Los exportadores estadounidenses que deseen vender sus productos en los mercados italianos contra la competencia francesa o alemana, por ejemplo, descubrirán que Italia, aunque está obligada a aceptar la adecuación de las normas de salud y seguridad de sus conciudadanos europeos, no tiene la obligación de aceptar las normas estadounidenses como adecuadas. Los banqueros estadounidenses que quieran vender sus servicios en los mercados italianos se preocupen, como es comprensible, de que sus rivales europeos puedan adquirir una vía privilegiada.

Un principio importante mediante el cual la Comunidad pretende mejorar el acceso mutuo no hará más que acentuar las disparidades entre los derechos de los miembros y los derechos de los no miembros, como en los Estados Unidos. La Comisión Europea establece normas para, por ejemplo, la protección del medio ambiente o del consumidor. Cuando un miembro regula la producción nacional de bienes o servicios específicos para cumplir con estas normas, se presume que sus medidas y prescripciones cumplen los requisitos reglamentarios de todos los demás miembros. En consecuencia, las medidas que Italia prescribe para que los juguetes sean seguros para los niños deberán aceptarse como adecuadas en Francia, siempre y cuando las medidas de Italia se ajusten a las directivas generales de la CE. ¿Dejará esto a los Estados Unidos al tanto?

La solución obvia es que la CE en su conjunto intercambie derechos similares con los no miembros. Pero, ¿es realista? Dentro de la Comunidad, las instituciones comunes, como la Comisión Europea, el Consejo de Ministros, el Tribunal de Justicia y el Parlamento, pueden administrar, adjudicar y ampliar los derechos de los miembros. Los miembros comparten objetivos y tienen los medios para resolver las disputas sobre el significado de los acuerdos. No existen las instituciones correspondientes para gestionar las disputas entre la Comunidad y terceros países.

Es cierto que los procedimientos de disputa del GATT tienen un historial notable, sobre todo teniendo en cuenta la debilidad de la autoridad en la que se basan y la indiferencia con la que el Congreso ha recibido sus conclusiones. Pero los procedimientos del GATT no son por sí solos las instituciones que se necesitarán para reducir o eliminar las fricciones que seguramente surgirán entre Europa y el resto del mundo.

Cooperación internacional: pesimistas y optimistas

El argumento en este punto plantea la cuestión de si las tensiones creadas por el programa de la CE de 1992 son un buen o un mal augurio para la futura cooperación económica internacional. El pesimista esperará discordia entre la Comunidad y otros países. Los optimistas verán nuevas oportunidades para que los gobiernos establezcan instituciones más eficaces que aborden los problemas crónicos de sus relaciones económicas.

Las perspectivas de las negociaciones del GATT, lamentablemente, ofrecen pocos motivos de optimismo. Los pesimistas tienen argumentos más sólidos, a la luz tanto de la heterogeneidad de los intereses, valores e instituciones del GATT como de los precedentes que han sentado 40 años de negociaciones bajo los auspicios del GATT.

Ya es un principio muy arraigado en las negociaciones del GATT que los países en desarrollo pertenecen a una clase especial, con derecho a los beneficios de las medidas liberalizadoras de los países avanzados, pero no están obligados a corresponder con sus propias medidas. Dos generaciones de diplomáticos económicos, liderados por Brasil e India y apoyados discretamente por otros beneficiarios, como Corea, han defendido con firmeza su posición.

Los Estados Unidos, por su parte, llevan más de una década intentando persuadir a algunos países en desarrollo —aquellos que han demostrado su capacidad de industrializarse y exportar con éxito— de que asuman gradualmente las obligaciones del GATT que ya tienen los miembros más industrializados. Pero fue en vano. Algunos países, como Singapur, se han mostrado dispuestos a modificar sus exenciones. A la mayoría le ha resultado difícil frenar el ejercicio de un derecho durante tanto tiempo y lo ha explotado con éxito.

Además, las negociaciones del GATT van a cubrir áreas del comercio en las que la mayoría de los países en desarrollo se sienten en una desventaja abrumadora. Corea, Brasil, Taiwán y algunos otros países industrializados pueden sentirse competentes en acero, textiles y otros productos manufacturados, pero se ven irremediablemente rezagados en los seguros, la banca, la contabilidad, los viajes en avión y otros servicios. Y la mayoría de los países en desarrollo consideran que la defensa del derecho a conservar la libertad de acción en ámbitos como la legislación de patentes y las restricciones a la inversión es uno de los objetivos de negociación más importantes. Hay pocas probabilidades de que estos países estén dispuestos a unirse a acuerdos que los Estados Unidos, Europa y Japón consideren aceptables entre ellos.

Entonces, ¿por qué es razonable presionar? Algunos de los ejemplos recientes más llamativos de cooperación internacional se deben a que las comunidades empresariales llegaron a la conclusión de que un acuerdo era preferible a continuar con la anarquía. Pensemos en la amplia red de tratados bilaterales entre países avanzados que se refieren a la tributación de la renta extranjera. Las empresas multinacionales de todo el mundo apoyaron las negociaciones de tratados y prefirieron la aceptación al riesgo de que cada gobierno gravara sus ingresos en el extranjero sin tener en cuenta los impuestos pagados a otros gobiernos. Desde 1975, también ha habido una serie extraordinaria de acuerdos entre las autoridades de supervisión bancaria. Estos acuerdos han reforzado la solvencia de los bancos que realizan negocios internacionales y habría sido muy poco probable si los propios bancos no los hubieran apoyado.

Quizás la medida más fundamental que podrían dar los Estados Unidos sea la que se encuentre en las disposiciones extraordinarias del nuevo acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá, disposiciones que cuentan con el firme apoyo de las comunidades empresariales de ambos lados de la frontera. Ese acuerdo abre nuevos caminos al establecer canales elaborados para resolver las disputas entre los dos gobiernos. Una disposición especialmente interesante permite a cada parte protestar contra una acción de la otra mediante un procedimiento de apelación regido por un tribunal internacional; un tribunal compuesto por dos jueces de Canadá y los Estados Unidos cada uno, y un quinto juez elegido por ellos. La voluntad de los Estados Unidos de aceptar un organismo internacional de este tipo en el que los estadounidenses aborden sus desafíos sienta un precedente de extraordinaria importancia.

Estamos en una época de grandes cambios en el entorno internacional y de una respuesta sin precedentes a esos cambios. Pero los antiguos valores nacionales, apreciados y protegidos durante largos períodos de tiempo, no deben abandonarse en un abrir y cerrar de ojos. El desafío para las empresas y el gobierno de los EE. UU. es encontrar nuevas respuestas que sirvan tanto a nuestros valores comprobados como al drástico entorno internacional en el que deben ponerse en práctica.