La privatización británica: llevar el capitalismo al pueblo

El colapso mundial del socialismo de estado ha creado una nueva inevitabilidad: el auge de las instituciones económicas libres. La pregunta a la que se enfrentan las naciones de todo el mundo ya no es si introducir o ampliar la práctica del capitalismo, sino únicamente cómo hacerlo. Si bien no existe un plan para transformar una economía dirigida en una economía libre, la experiencia del Reino Unido desde 1979 muestra claramente un enfoque que funciona: la privatización.

En el Reino Unido, la privatización ha hecho maravillas. En 1979, los préstamos y las pérdidas de las industrias de propiedad estatal ascendían a unos 3 000 millones de libras al año. Pero de 1989 a 1990, las empresas privatizadas por el gobierno de Thatcher engordado la bolsa del gobierno en unos 2 000 millones de libras.

Además (aunque esta no fue la razón principal para poner las empresas en manos privadas), las ventas en sí mismas han generado sumas considerables, más de 34 000 millones de libras hasta la fecha. Junto con una economía en general que mejoró drásticamente, estos ingresos permitieron transformar el requisito de endeudamiento del sector público del Reino Unido en un reembolso de la deuda del sector público y reembolsarlo en un período de dos años 12.5% de la deuda nacional neta.

De hecho, la privatización ha demostrado ser capaz no solo de rescatar industrias individuales y toda una economía que se dirige al desastre, sino también de transformar las actitudes del público hacia la responsabilidad económica y el concepto de propiedad privada.

La privatización, que comenzó como un experimento radical, funciona tan bien que se ha convertido en un proceso práctico mediante el cual una industria estatal puede unirse al mercado libre con beneficios visibles y, a menudo, dramáticos para la industria, sus empleados, sus clientes y para los ciudadanos que la liberan mediante la compra de sus acciones. Más importante aún, la privatización se ha convertido en un proceso educativo mediante el cual la gente de un país puede comprender las creencias y valores fundamentales de la libre empresa.

Persuadir a los que dudan

Cuando mi partido asumió el cargo en 1979, heredamos una economía en graves problemas. Llevaba años deteriorándose, pero en la década de 1970 el declive se aceleró. Estábamos convencidos de que una de las principales causas era el alcance del control gubernamental sobre la industria, porque vimos entonces lo que el colapso del socialismo ha hecho tan evidente: las industrias de propiedad estatal siempre funciona mal.

Sin embargo, a juzgar por la experiencia del Reino Unido a principios de la década de 1980, los gobiernos que planean la privatización pueden esperar la oposición de los políticos (incluidos algunos miembros de su propio partido), la hostilidad dentro de las industrias que se van a privatizar, la resistencia de la comunidad financiera y el desconcierto de la población en su conjunto.

En 1983, el gobierno conservador británico se enfrentaba a una serie de problemas políticos formidables, entre ellos el alto desempleo y las secuelas de la recesión. Muchos de mis colegas ministeriales y varios miembros conservadores del Parlamento pensaban que una política tan controvertida como la privatización debía dejarse en un segundo plano. ¿Cuál era el propósito, se preguntaron, de crear otro nido de avispas? El propósito, por supuesto, era mejorar drásticamente la economía del Reino Unido y así ayudar a resolver esos otros problemas. Y eso es, de hecho, lo que pasó.

Pero en ese momento, la privatización aún no había demostrado su eficacia. El público en general sabía poco de los mercados de capitales y se mostró escéptico en cuanto a lo que significaba realmente la privatización. Los medios de comunicación estaban dando la máxima cobertura a las preocupaciones sobre los intereses nacionales y de los consumidores. Y dos de las primeras privatizaciones, muy controvertidas, fueron atacadas duramente por todos lados por estar sobrevaloradas (Gran Bretaña se vio afectada por la caída de los precios del petróleo) o infravaloradas (Amersham International, que fabricaba materiales radiactivos para la industria y la medicina, no tenía equivalente en el mercado y, por lo tanto, su precio era especialmente difícil).

Hicimos todo lo que pudimos para presentar los argumentos intelectuales a favor de la privatización en discursos, reuniones, seminarios y sesiones informativas con políticos, financieros, empresarios y periodistas, e intentamos informar a los votantes sobre los posibles beneficios de la privatización para las industrias implicadas y para el país en su conjunto. Pensamos que era particularmente importante disipar los temores de los empleados de las industrias de propiedad estatal.

Al mismo tiempo, sabíamos que la forma más rápida y eficaz de superar el escepticismo sería llevar a cabo una privatización muy grande, exitosa y muy visible. Esto lo hicimos con la venta de British Telecom en 1984, la mayor cotización pública que el mundo había visto en la historia.

La comunidad financiera ofreció una de las resistencias más fuertes: dudaban de la capacidad de los mercados de capitales para absorber una oferta tan enorme y no querían ampliar esa capacidad extendiendo la propiedad de las acciones al público común. Recuerdo una reunión particularmente amarga en la que estaba ensalzando las virtudes de una mayor propiedad de acciones cuando el director de una gran casa de corretaje de repente se dio cuenta de lo que quería decir. «Pero John», dijo con voz sorprendida, «no queremos todos esos tipo de personas que son propietarias de acciones, ¿nosotros?»

Muchos políticos y financieros dudaron de que la gente común pudiera entender alguna vez la propiedad de acciones o si (y este, sorprendentemente, es un argumento que se sigue escuchando) es «correcto» dejar que se arriesguen con su dinero.

Las personas con actitudes equivocadas y condescendientes como estas rara vez se dejan llevar por los argumentos verbales. Pero la venta real de British Telecom se convirtió en una gran herramienta de persuasión. Antes de BT, la mayor venta de acciones del mundo había sido una oferta secundaria de una empresa ya existente, AT&T, con poco más$ Mil millones. Teníamos previsto vender acciones de BT por valor de más de 4 000 millones de libras esterlinas. La opinión popular sostenía que simplemente no se podía hacer.

Pero lo fue. Y no solo se vendió, sino que tenía un exceso de suscripciones nueve veces. Más de dos millones de personas querían comprar acciones de British Telecom, lo que demuestra de la manera más clara posible que la gente común entiende lo que son los mercados de capitales y la propiedad de acciones y que tiene ganas de ambos. Quizás aún más significativo, más de 90% de los empleados de BT compraron acciones de su propia empresa. Desde la decisiva venta de British Telecom, todas las ofertas de privatización del Reino Unido han tenido un exceso de suscripciones.

El fracaso de la propiedad estatal

El alcance del control estatal en Gran Bretaña nunca se acercó al de las economías dirigidas de Europa del Este, pero en 1979 seguía siendo considerable. Desde la Segunda Guerra Mundial, los sucesivos gobiernos laboristas nacionalizaron la industria del carbón, la industria siderúrgica, la generación de electricidad, el suministro de gas, los ferrocarriles, los muelles, los canales y los camiones. El gobierno era propietario de prácticamente toda la industria de las telecomunicaciones, junto con los aviones y la construcción naval, gran parte de la fabricación de automóviles, el petróleo del Mar del Norte e incluso la producción de chips de silicio.

El desempeño general de estas industrias se caracterizó por una baja rentabilidad del capital (en algunos casos negativa), baja productividad, altos costes, precios altos, malas relaciones laborales, uso ineficiente de los recursos y un servicio insatisfactorio a los clientes. No fue la calidad de la fuerza laboral lo que produjo estos males; había personas con talento y energía en todos los niveles de las industrias nacionalizadas. La culpa fue de la naturaleza de la propiedad estatal en sí misma, porque la propiedad estatal inevitablemente produce un mal desempeño.

Para empezar, las prioridades de los políticos electos son diferentes y, a menudo, entran en conflicto con las prioridades de los directores empresariales eficaces. Sin embargo, en las industrias de propiedad estatal, los políticos están al mando, lo que significa que cuando los políticos no pueden resistirse a participar en lo que deberían ser las decisiones de gestión, las prioridades políticas prevalecen sobre las comerciales. Los políticos pueden anular las sentencias comerciales para construir una nueva fábrica en una zona donde los votantes necesiten trabajo, o pueden negarse a cerrar una planta antieconómica. Pueden participar en las políticas que afectan a la contratación y al tamaño de la fuerza laboral. Además, los plazos políticos, regidos por las elecciones, suelen ser incompatibles con los ciclos temporales más largos que las empresas necesitan.

Esto no quiere decir que los objetivos políticos sean de alguna manera falsos. Los asuntos que afectan al empleo, por ejemplo, son motivo de preocupación para los políticos electos. Pero la preocupación por los puestos de trabajo que anula la necesidad de que una industria siga siendo competitiva no solo perjudica a la industria, sino que también puede provocar una pérdida aún mayor de puestos de trabajo a largo plazo.

A los políticos les ha resultado particularmente difícil resistirse a interferir en las políticas de precios de las industrias estatales, lo que es especialmente perjudicial cuando distorsiona el funcionamiento del mercado. Un ejemplo bueno, aunque sombrío, ocurrió a principios de la década de 1970, cuando la British Gas Corporation cedió ante la presión política y mantuvo bajos artificialmente los precios nacionales para evitar los efectos de la crisis petrolera de la OPEP. Sin embargo, los bajos precios de la gasolina socavaron la posición competitiva de las empresas eléctricas, que quemaban carbón. Esto, a su vez, contribuyó a los problemas del exceso de capacidad en la industria eléctrica y a los problemas de superproducción y almacenamiento de la industria del carbón. Se produjo una escasez de gas, lo que obligó a la British Gas Corporation a rechazar nuevos negocios industriales y aumentó la presión para importar más gas. Mientras tanto, los consumidores domésticos abandonaron sus estufas eléctricas con almacenamiento nocturno, que utilizaban energía fuera de las horas pico a un coste menor, y se pasaron a la gasolina, sin darse cuenta de que ningún gobierno podía permitirse permitir que la industria mantuviera el precio artificialmente bajo de la gasolina por tiempo indefinido. Al final, por supuesto, los precios de la gasolina subieron vertiginosamente hasta alcanzar el nivel del mercado, y todo el sistema se desestabilizó en la dirección opuesta.

El conflicto entre los objetivos comerciales y políticos es particularmente visible en las transacciones financieras de las industrias nacionalizadas, ya que la propiedad estatal restringe su acceso al capital de varias maneras críticas. Por ejemplo, sus pretensiones sobre el dinero público deben competir con las demandas de nuevos hospitales, escuelas, carreteras y todas las demás demandas populares sobre los fondos del gobierno, y son los políticos electos, no los empresarios, quienes toman las decisiones en cuanto a dónde gastar o invertir los ingresos fiscales.

La propiedad estatal también limita la capacidad de la industria de buscar préstamos e inversiones en otros lugares. Cuando una empresa estatal pide dinero prestado, el gobierno suscribe sus préstamos, lo que los hace indistinguibles de todas las demás formas de préstamos del sector público. Dado que la primera responsabilidad del gobierno debe ser con la economía en su conjunto, y dado que inevitablemente hay ocasiones en las que las necesidades de las empresas estatales individuales deben pasar a un segundo plano ante los requisitos macroeconómicos, los políticos suelen reducir la capacidad de las industrias estatales de solicitar préstamos.

En cuanto a la inversión, la propiedad estatal significa que las industrias nunca podrán atraer capital riesgo genuino. No es la solución decir: «Vamos a fingir que lo son no en el sector público». Los inversores entienden la realidad y no optarán por poner capital riesgo donde no pueda cosechar los beneficios de una verdadera propiedad accionaria.

Eliminar todas estas restricciones mediante la privatización tiene la ventaja adicional de hacer que las industrias compitan por los préstamos y el capital riesgo. Esta competencia es en sí misma un fuerte impulso para mejorar el rendimiento. Cualquier empresa que desee atraer capital se ve sometida a las difíciles preguntas de los financieros y analistas, que juzgan perfectamente la eficacia con la que una empresa utiliza sus recursos y las probabilidades de que sobreviva a la disciplina del mercado.

Supervivencia e interés propio

La falta de esta disciplina en el mercado es otra de las razones por las que las industrias de propiedad estatal tienen un mal desempeño. El hecho claro, aunque desagradable, es que las industrias nacionalizadas no tienen que triunfar para sobrevivir, y todos los que trabajan en ellas lo saben. Las industrias estatales dependen del gobierno para sobrevivir, no del mercado. Los financieros y los analistas nunca hacen sus preguntas difíciles y eso elimina un importante estímulo que, de otro modo, impulsaría a la industria privada a innovar, aumentar la productividad, mejorar la eficiencia y hacer todo lo posible para satisfacer las necesidades de los consumidores.

El estímulo, quiero decir, no es solo la esperanza de obtener mayores recompensas, sino también la posibilidad siempre presente de fracaso. Esto es lo que realmente significa la frase «disciplina del mercado»: la posibilidad de quebrar, quebrar, quebrar, arruinar. Cuando toda una industria sabe que el gobierno siempre sacará su grasa del fuego, el resultado es inercia, ineficiencia y poca atención a los deseos y demandas de los consumidores.

Por poner solo un ejemplo: antes de la privatización, la British Gas Corporation tenía el monopolio de la venta de aparatos de cocina a gas y sus puntos de venta ni siquiera figuraban en la guía telefónica.

En las industrias de propiedad estatal no hay ningún incentivo para atender al cliente, ni recompensa por hacerlo bien ni castigo por hacerlo mal. Las industrias estatales simplemente ignoran el interés propio como fuerza motivadora, y no es necesario ser cínico con respecto a la naturaleza humana para predecir el resultado.

Este hecho de no aprovechar el poder del interés propio es, creo, la razón más importante por la que las industrias nacionalizadas tienen un desempeño tan bajo. El interés propio no es un atributo malo que deba reprimirse; es simplemente el impulso que tienen las personas de mejorar su suerte, de mejorar las cosas para ellas y sus familias. Ha sido el motor del progreso desde los albores de los tiempos, y fingir lo contrario es ignorar una de las fuerzas más poderosas disponibles para mejorar la calidad de vida.

Los filósofos del sector público siempre han negado explícitamente el interés propio como motivo para los empleados y los directivos de las industrias nacionalizadas. Pero no puede abolir el interés propio negándolo. Los directores de las industrias de propiedad estatal quieren, naturalmente, que sus organizaciones crezcan y prosperen. Pero en una industria nacionalizada, este resultado no depende de los clientes, sino de las políticas gubernamentales. Por lo tanto, los directivos miran al gobierno y el gobierno mira hacia atrás, todo en una especie de circuito cerrado orientado a los productores en el que el consumidor no figura y en el que nadie presta a las señales del mercado la atención que se merecen.

Sin embargo, los mercados no están estáticos aunque los productores lo estén. Los patrones de compra cambian inevitablemente en favor de quienes mejor satisfacen y anticipan las necesidades de los consumidores. Cuando las industrias estatales orientadas a los productores ven que su cuota de mercado disminuye y su posición competitiva se deteriora, su reacción habitual es exigir más urgentemente al gobierno que aumente la inversión, los subsidios y las simples donaciones.

Además, cuando las industrias de propiedad estatal ocupan una posición dominante en la economía de un país, las actitudes orientadas al productor se extienden también al sector privado. Recuerdo una experiencia sorprendente al principio del primer mandato del Partido Conservador en 1979, justo después de hacer campaña y ganar en una plataforma que hacía hincapié en la empresa, el libre mercado y una menor participación del estado en la industria. Uno de los primeros grupos que me visitó como ministro de Carbón fue de la Asociación de Empresas Británicas de Equipos Mineros. Las compañías de equipos mineros no eran de propiedad estatal, pero la industria del carbón sí. Mis visitantes presionaron para que se aumentaran los subsidios del gobierno a la industria del carbón para que pudiera comprar más equipos. Su mentalidad era la típica de gran parte de las empresas británicas de la época: para hacer más negocios, había que hacer más negocios con el gobierno, no en el mercado.

El poder de la propiedad

Estos tres factores —la subordinación de los objetivos comerciales a los políticos, el hecho de que la supervivencia no dependa del éxito y la incapacidad de aprovechar el poder del interés propio— son las causas fundamentales del mal desempeño de las industrias nacionalizadas. Ya que estos males no se pueden curar mientras las industrias permanezcan en manos del gobierno, la única solución es privatizarlas.

En el Reino Unido, las nuevas empresas privadas han justificado nuestras creencias con un mejor desempeño en todos los ámbitos: beneficios, productividad, relaciones laborales y servicio de atención al cliente. En British Airways y British Gas, por ejemplo, la productividad por empleado ha aumentado un 20%%. En los puertos británicos asociados, las interrupciones laborales comunes en la década de 1970 y principios de la década de 1980 prácticamente han desaparecido. En British Telecom, la tasa general de fallas en las llamadas se ha reducido de 1 de cada 25 a 1 de cada 200, y ya no hay lista de espera —como siempre la había antes de la privatización— para instalar un teléfono. Los teléfonos públicos de BT también son más accesibles. Antes era un verdadero desafío encontrar uno que funcionara. Las estadísticas publicadas indican que 75% estaban «operativos» en la década de 1980, aunque cualquiera que buscara una cabina telefónica en un área urbana probablemente habría cuestionado esa cifra. Ahora 96% de los teléfonos públicos funcionan y hay muchos más.

La experiencia del Reino Unido demuestra claramente que la privatización mejora el rendimiento de las industrias de propiedad estatal y fomenta un uso más eficiente de los recursos en toda la economía. Pero mejorar el desempeño es solo el primero de los tres argumentos a favor de la privatización que ilustra la experiencia británica. El segundo es la extensión de la propiedad individual y la transformación que produce en las actitudes del público. La tercera, a la que volveré en un momento, es la forma en que la privatización induce al gobierno a reasumir su función reguladora adecuada.

En teoría, habría sido posible privatizar las industrias de propiedad estatal en Gran Bretaña sin extender la propiedad accionaria directa a la enorme cantidad de personas comunes y corrientes que, de hecho, han comprado acciones. Las industrias podrían haberse vendido a los grandes inversores institucionales que antes constituían prácticamente todo el mercado de valores del Reino Unido. Pero repartir la propiedad de la manera más amplia y profunda posible era una parte integral de nuestra política de privatización, y por varias buenas razones.

En el nivel más obvio, se produce un cambio visible en los trabajadores cuando pasan a ser copropietarios de sus empresas a través de planes de propiedad accionaria de los empleados. El Consorcio Nacional de Carga es un ejemplo interesante. Poco después de la compra de los empleados, subieron gráficos en los depósitos de NFC de todo el país que mostraban los movimientos de la cotización de las acciones. De hecho, los nuevos propietarios de la empresa se preocuparon tanto por la rentabilidad que, durante las negociaciones salariales, presionaron a su sindicato para que redujera sus demandas salariales

Cuando la gente tiene un interés personal en algo, piensa en ello, se preocupa por ello, trabaja para que prospere. La gente quiere ser propietaria de una propiedad y aprecia plenamente el valor de la propiedad accionaria como un activo de capital flexible. La mayoría de las personas poseen un número muy modesto de acciones, pero lo que sea que posean suele representar su primera fuente de ingresos más allá de un total que de otro modo sería total y, para muchos, es aterrador depender de su salario semanal. El pequeño grupo de accionistas individuales en 1979: apenas 7% de la población británica: ha crecido hasta superar los 25% en 1991.

Sin embargo, uno de los aspectos más reveladores del proceso de privatización en Gran Bretaña fue la amargura con la que los opositores se resistieron a todos los intentos de repartir la propiedad. Los ataques a la privatización incluyeron acusaciones de «vender plata a la familia» y otros intentos de dar a entender que estaban robando a la gente algo que ya era de su propiedad. Los sindicatos, en particular, trataron de disuadir a sus miembros de comprar acciones de las empresas para las que trabajaban. Pero los empleados de las industrias estatales respondieron con entusiasmo a la oferta de acciones: en British Aerospace, 89% de la fuerza laboral elegible compró acciones. En los puertos británicos asociados, eran 90%. En British Telecom, 96%. Tanto en Amersham como en Cable & Wireless, 99%.

La propiedad personal adquiere una importancia aún mayor en los antiguos estados socialistas y comunistas, donde las personas nunca fueron propietarios de activos. Si yo fuera consultor de privatización en algún país, especialmente en un país exsocialista, recomendaría que la extensión más amplia posible de la propiedad individual fuera una parte central de su programa. Ser propietario de una propiedad privada tiene un poder inigualable para enseñar las responsabilidades y las recompensas de una sociedad libre.

Pero también le recomendaría no regalar acciones gratis. Esta sugerencia se hace repetidamente como una forma rápida de poner las industrias públicas en manos privadas con un mínimo de alboroto. Sin embargo, pasa por alto el argumento de Thomas Paine de que «lo que obtenemos es demasiado barato lo estimamos a la ligera». Para que los propietarios, las empresas y los países obtengan los amplios beneficios de la propiedad individual, las personas deben tomar sus propias decisiones de compra y deben dedicar parte de sus propios recursos a la elección.

El papel adecuado del Estado

El tercer gran beneficio de la privatización —tras la mejora del rendimiento de las empresas y el aumento de la propiedad— es la forma en que obliga a todos los involucrados a pensar en el papel del estado como regulador más que como propietario.

Cuando el gobierno es propietario, las preocupaciones del propietario dominan su forma de pensar. Si analizamos los registros parlamentarios del período de 40 años posterior a la Segunda Guerra Mundial, cuando la nacionalización estaba en su apogeo, vemos que todos los debates sobre las industrias de propiedad estatal se centraron en cosas como las necesidades de inversión, las pérdidas, las deudas, las relaciones laborales y el historial de huelgas. Se dedicó poco tiempo a la obligación más difusa del Parlamento de proteger a los consumidores.

Sin embargo, más allá de los debates, todo el proceso parlamentario —de hecho, el propio gobierno— se centró en la gestión de la industria. No podía ser de otra manera cuando los departamentos eran los verdaderos patrocinadores de determinadas empresas, cuando los ministros individuales tenían que defender sus industrias contra el Tesoro, cuando equipos enteros de funcionarios públicos tenían que trabajar a tiempo completo abordando problemas industriales y discutiendo con los gerentes: ¿Debería cerrarse este astillero en una zona de alto desempleo? ¿Dónde podemos encontrar más dinero para invertir? ¿Cómo se puede resolver esta dañina huelga en la industria automotriz? Las presiones sobre el estado como propietario fueron inmediatas y muy visibles.

Las personas que se quejaban de un mal servicio simplemente no generaban la misma urgencia. Cuando un elector tenía un problema con una industria nacionalizada y me lo planteaba a mí —o a cualquier otro miembro del Parlamento—, nuestro procedimiento consistía en abordar el asunto con el ministro responsable o directamente con el director de la industria, quien casi siempre respondía que, por supuesto, podrían resolver fácilmente este problema en particular de una vez, si tan solo su industria no se viera obstaculizada por la tacañería del gobierno en términos de inversión, subsidios y gastos. Como los ministros solían sentirse obligados a defender el historial de gastos del gobierno, el debate seguiría líneas predecibles y el problema del elector seguiría sin resolverse, de hecho, sin abordar.

Todo lo cual no hace más que ilustrar una verdad bastante obvia: los propietarios de una industria están más interesados en sus propios problemas que en los del electorado.

Este cambio en la postura del gobierno, de la de propietario y proveedor a la de organismo de control y regulador, ha tenido una gran importancia. Ahora los políticos electos pueden proteger enérgicamente los intereses de sus electores. Ahora los debates parlamentarios tienen que ver con el servicio a los clientes, no con las necesidades de las industrias. Ahora mis cartas a los funcionarios ejecutivos de la industria privatizada sobre los problemas de los electores reciben respuestas dirigidas directamente al problema planteado, normalmente con soluciones. Ahora, cuando se pide al gobierno que tome decisiones que afecten a estas industrias, consulta primero los intereses de los consumidores. ¿El gobierno, como propietario de British Airways, habría permitido a United y Delta volar a Heathrow y aumentar considerablemente la competencia y las opciones de los consumidores? Difícilmente.

Garantizar el interés nacional

En mi opinión, la discusión sobre la propiedad estatal contra la propiedad privada de la industria en el Reino Unido ha terminado. La propiedad privada ha ganado y el debate se ha centrado, en cambio, en la teoría y la práctica de la regulación. La razón por la que la contienda política por la privatización llegó a su fin es simplemente porque la implementación tuvo éxito. Los hechos superaron el debate.

Sin embargo, en el transcurso de una implementación exitosa, nos enfrentamos a innumerables problemas y nos unimos a varias disputas acaloradas que tienen lecciones útiles que enseñar a quienes ahora libran o están a punto de librar batallas similares. Para empezar, cualquier gobierno que piense trasladar industrias importantes del sector público al privado se enfrentará a una serie de ansiedades específicas expresadas como preocupaciones por el interés nacional. Los que se oponen a la privatización harán temer por la participación extranjera y el posible control extranjero, por el peligro de los ingresos y los suministros estratégicos, por la supervivencia de los servicios antieconómicos pero necesarios desde el punto de vista social. La lista será larga y la mayoría de las cuestiones planteadas serán asuntos perfectamente legítimos de los que preocuparse un gobierno responsable.

Sin embargo, el error que cometen quienes plantean estos temores como obstáculos a la privatización es asumir que la propiedad estatal es la única solución. Es totalmente posible que un gobierno proteja y defienda cualquier aspecto de cualquier industria sin ser propietario de ella, ya sea mediante las disposiciones de la legislación de privatización o simplemente mediante el uso de los poderes gubernamentales normales. Los ingresos son un ejemplo obvio. El gobierno no necesita ser propietario de una industria exitosa para que el país en su conjunto se beneficie. Gravar sus beneficios es un recurso aún más eficaz, sobre todo porque la propiedad estatal puede hacer desaparecer esos beneficios.

Un gobierno democrático que decide correctamente que es inapropiado ser propietario de una industria en particular no ha abdicado en modo alguno de sus responsabilidades como guardián del interés público. Los gobiernos elegidos democráticamente promulgan y hacen cumplir las leyes dentro de las cuales funcionan las sociedades libres, y esta —no la propiedad— es la función que le corresponde al gobierno.

Analizar cada uno de los temas presentados como motivo de «interés nacional» es una parte clave del proceso previo a la privatización. A menudo, ese escrutinio revela, como en el caso de los ingresos y los impuestos, que los procedimientos gubernamentales ordinarios ya son suficientes para abordar el supuesto problema. Cuando no lo estén, la solución en el Reino Unido consiste en definir con precisión la naturaleza del interés en peligro y conceder su protección a una supuesta acción especial en poder del gobierno.

Amersham International es un buen ejemplo. Cuando la privatizamos, Amersham era la única empresa del mundo que suministraba ciertos productos médicos e industriales radiactivos, y a mucha gente le preocupaba una posible adquisición inmediata. Por lo tanto, incluimos un factor de protección temporal en los estatutos de Amersham que estipulaba que la empresa no podía ser absorbida durante al menos cinco años. Luego, el gobierno retuvo una «acción especial» recién creada en Amersham, lo que le dio la facultad de impedir que una persona o grupo adquiriera más de 15% del capital social con derecho a voto de la empresa, así como el derecho a vetar cualquier enajenación material de los activos o el cierre voluntario de la empresa.

Las acciones especiales de este tipo han demostrado ser un mecanismo útil. Son no una forma de control estatal encubierto. Siempre están sujetos a una o más disposiciones específicas de los estatutos de la empresa; no tienen derecho a voto; no otorgan al gobierno el control sobre las actividades de la empresa excepto en el área especificada; y no confieren el derecho a interferir en las decisiones de la dirección. Pero son una forma eficaz de resolver las preocupaciones sobre el interés nacional.

También subrayan la necesidad de aprobar una legislación individual para cada privatización. Algunos países han intentado aprobar proyectos de ley generales que cubran la transferencia de todas las industrias de propiedad estatal al sector privado, pero los proyectos de ley generales no pueden permitir disposiciones individuales y resultan irremediablemente difíciles de manejar en términos parlamentarios. Las legislaturas deben adaptar cada privatización no solo para proteger el interés nacional, sino también para garantizar que solo los asuntos de interés nacional están sujetos al control estatal.

Al fin y al cabo, el objetivo de todo este ejercicio es que la propiedad pase del sector público al privado. Algunos países han pensado que podrían obtener los beneficios de la privatización vendiendo una participación minoritaria de una industria de propiedad estatal mientras el gobierno conservaba la participación mayoritaria. Estas ventas son totalmente contrarias al verdadero propósito de la privatización y no aportarán ni las mejoras en el rendimiento ni los cambios de actitud que son tan esenciales.

Garantizar los intereses de los consumidores

Otro conjunto de preocupaciones del público se centra en el servicio, el precio y la calidad. Como la competencia es siempre la mejor manera de mantener los precios bajos y la calidad y el servicio altos, es el mercado libre el que mejor protege los intereses de los consumidores tras la privatización. Por lo tanto, una de las principales funciones del gobierno en la aplicación continua de la privatización es crear y hacer cumplir las normas que mantengan el mercado abierto y la competencia real.

Sin embargo, los monopolios presentan problemas especiales. La privatización por sí sola no abre el monopolio a las presiones competitivas; sin embargo, sin competencia, una empresa de servicios públicos de propiedad privada, por ejemplo, puede abusar de su poder monopólico y dejarse llevar por su indolencia monopolista prácticamente de la misma manera que lo haría su predecesora de propiedad estatal. En los casos en que no existía competencia, tuvimos que idear un sustituto.

Este sustituto consiste básicamente en licencias y agencias reguladoras que supervisan las licencias. Sin embargo, las agencias reguladoras que creamos tienen prerrogativas más amplias que la mayoría. La preocupación pública por el posible abuso del poder monopólico se centra específicamente en los precios, los niveles y la calidad del servicio, y en la prestación de servicios e instalaciones antieconómicos pero necesarios desde el punto de vista social. Así que las licencias y el trabajo de los reguladores también se centran precisamente en estos puntos.

Hasta ahora se han privatizado cuatro sectores principales de servicios públicos y ahora funcionan con licencias supervisadas por reguladores designados por el gobierno pero independientes: telecomunicaciones, gas, agua y electricidad. Además, la Autoridad Aeroportuaria Británica se ha privatizado para que opere con una licencia supervisada por la Autoridad de Aviación Civil.

Con respecto a los precios, hay una fórmula para cada industria que funciona como sustituto de lo que haría la verdadera competencia. Garantiza que los consumidores no se vean engañados y obliga a las empresas a utilizar sus recursos de manera eficiente. Las fórmulas exigen que las empresas de servicios públicos basen sus precios en el índice de precios minoristas, más o menos un ajuste derivado de una cesta de factores acordados, como la necesidad de inversión de capital, los costes de mantenimiento y combustible, la calidad del servicio, los niveles de beneficio razonables y la prestación de los servicios necesarios desde el punto de vista social. Periódicamente, cada agencia reguladora revisa los factores y el ajuste de más o menos, lo que, dicho sea de paso, denominamos «fórmula negativa», ya que las agencias reguladoras lo sitúan constantemente por debajo de la tasa de inflación general.

Con respecto a los niveles y la calidad del servicio, las licencias establecen objetivos de rendimiento claros que deben cumplirse. También incluyen requisitos específicos para mantener las instalaciones y servicios indispensables, por antieconómicos que sean. British Telecom, por ejemplo, está obligada por su licencia a prestar el servicio de emergencia 999 y a mantener los teléfonos públicos de pago incluso en zonas rurales antieconómicas.

Las licencias y las agencias reguladoras no son la forma ideal de proteger los intereses de los consumidores y obligar a las empresas a utilizar los recursos de manera eficiente. La forma ideal es que las empresas mantengan su cuota en un mercado competitivo. Sin embargo, incluso cuando la competencia es impracticable, es posible combinar la eliminación de la propiedad estatal con un ataque efectivo a los problemas de la oferta monopolista. Al eximir al estado de sus obligaciones como propietario, la privatización libera al gobierno para crear y gestionar los mecanismos que deben actuar como sustitutos de la competencia.

Garantizar la venta

El paso más importante para implementar un programa de privatización es vender la industria en cuestión. También en este caso, los problemas y los conflictos parecen inevitables.

El precio y la demanda son los dos ejes en torno a los que giran todas las ventas. La experiencia británica sugiere que cualquier debate sobre el precio debería empezar por darse cuenta de que los críticos siempre dirán que se ha equivocado. Si su oferta tiene un exceso de suscripciones, dirán que tenía un precio demasiado bajo; si está infrascrita, dirán que tenía un precio demasiado alto. Sea cual sea el precio, se negarán a creer que la privatización tenga otro propósito que no sea llenar las arcas del estado.

El mejor consejo es hacer caso omiso de las críticas y, en cambio, basarse en las lecciones aprendidas a lo largo de más de una década de experiencia real en materia de privatización. Cada nueva venta en todo el mundo aporta algo al acervo de conocimientos al que pueden recurrir todos los países. En el Reino Unido, por ejemplo, ya nos hemos enfrentado al problema de cómo poner un valor comercial a una entidad que nunca ha existido en el mundo comercial. También hemos tenido que descubrir y sacar a la luz el valor que oculta una gestión ineficiente o una interferencia política. En las etapas iniciales, nos sentíamos muy a merced de los banqueros y corredores y nos preguntábamos si nos estaban ofreciendo el mejor servicio posible. Para asegurarnos de que lo eran, recurrimos al mecanismo tradicional para mejorar el rendimiento: la competencia. Exigimos a los bancos y a los corredores, para su disgusto, que hicieran ofertas por el negocio de la privatización del gobierno. Desde entonces, el coste para el gobierno de los servicios financieros de las privatizaciones se ha reducido sustancialmente.

Otro factor importante que afecta al precio es el tipo de venta. Una venta a precio fijo tiene la ventaja de la sencillez, pero también es peligrosamente vulnerable a los acontecimientos externos. (El ejemplo clásico es Britoil.) Los profesionales financieros suelen preferir las ofertas públicas, pero nuestra opinión es que es probable que las licitaciones disuadan a los pequeños inversores. En un esfuerzo por obtener lo mejor de ambos tipos de ventas, diseñamos un sistema en el que los pequeños inversores compran a un precio fijo y las instituciones presentan ofertas. Estas ventas mixtas han tenido mucho éxito.

La demanda es el segundo eje de una venta exitosa, porque predecir la demanda es fundamental para decidir qué precio poner a las acciones. Sin embargo, la demanda que estimule cualquier venta depende en gran medida de la actitud del público hacia la propiedad de acciones.

Reventa la propiedad privada de los medios de producción…

Los gobiernos que quieran implementar programas de privatización deben hacer algo más que combatir la oposición explícita. También deben tratar de eliminar la resistencia implícita y sistémica a mecanismos capitalistas como los mercados libres y la propiedad privada. Tienen que examinar sus regímenes tributarios, por ejemplo, para asegurarse de que ofrecen incentivos y no impedimentos a la inversión. También tienen que analizar detenidamente las actitudes y suposiciones que prevalecen en sus sistemas educativos. En el Reino Unido, simplemente no se enseñaba información básica sobre la economía de libre mercado. Peor aún, las escuelas transmitían la sensación de que había algo no muy bueno en el espíritu empresarial.

Para tener éxito en los países con tradiciones socialistas, la privatización debe formar parte de una revolución cultural total. La buena noticia es que la privatización en sí misma, al poner la propiedad accionaria en manos de los ciudadanos, es una de las formas más eficaces de promover una revolución de este tipo.

Nos enteramos de esta buena noticia en el Reino Unido cuando una necesidad práctica y un objetivo político se cumplieron y nos casamos para lograr un resultado notable. La necesidad práctica era vender la enorme oferta de British Telecom, más acciones nuevas de las que se habían vendido en ningún momento anterior. El objetivo político era modificar las actitudes del público hacia el concepto mismo de propiedad privada de la industria, ampliando radicalmente el mercado de acciones a las personas que nunca habían comprado ni pensado en ser propietarios de acciones.

En el caso de British Telecom, nadie dudaba de la necesidad práctica. Tuvimos que vender una oferta valorada en 4 000 millones de libras, aunque los profesionales financieros nos decían que la capacidad de todo el mercado para todas las nuevas acciones era de solo 2 000 millones de libras. La solución —ampliar enormemente el mercado y atraer a masas de nuevos compradores— encontró todo tipo de resistencias. Estaba el tipo esnob al que se hizo referencia anteriormente. Hubo resistencia por parte de la propia British Telecom, que no quería prestar servicios a muchos pequeños accionistas. Incluso hubo resistencia por parte del Tesoro, que pensó que costaría demasiado expandir el mercado de una manera tan drástica.

Incluso cuando los expertos admitieron a regañadientes que tendríamos que abrir un nuevo mercado, se libraron encarnizadas batallas sobre la mejor manera de hacerlo. Uno de los conflictos más agudos se debió a una propuesta de incentivo para los pequeños inversores que denominamos bonificación para pequeños accionistas. Ofrecía acciones adicionales: 10% del número original, a una categoría cuidadosamente definida de pequeños accionistas que conservaron sus acciones durante tres años.

La idea fue recibida con desprecio. Si el atractivo de la propiedad de las acciones no fue suficiente para inducir la compra en primer lugar, ¿por qué tendría algún efecto la perspectiva de más en tres años? Los detractores de la idea querían, en cambio, ofrecer vales que los compradores pudieran utilizar para reducir sus facturas de teléfono. Pero los vales, aunque probablemente sean eficaces como un sencillo truco de promoción de ventas, perdían por completo el objetivo de la bonificación, que era fomentar la participación accionaria a largo plazo.

Los estudios sobre el comportamiento de los accionistas han demostrado que cuando los nuevos propietarios mantienen sus acciones durante un período razonable, desarrollan una mentalidad inversora. Empiezan a interesarse realmente por el desempeño de la empresa y por la posibilidad de ser propietarios de acciones de otras empresas. Desde el punto de vista de la empresa, los accionistas pequeños e interesados que conservan sus acciones durante algunos años constituyen un nuevo tipo de inversor. Observan el desempeño de la empresa con otros ojos y expectativas muy diferentes a las de las grandes instituciones, cuya principal preocupación debe ser el rendimiento general de sus carteras. En cualquier caso, el sistema en su conjunto se beneficia de una combinación más diversa de inversores.

La batalla entre los vales y las bonificaciones fue larga y feroz. Pero como pudimos demostrar que la bonificación para pequeños accionistas no tendría costes si lograra estimular una demanda suficiente, finalmente logramos un acuerdo a regañadientes para que los compradores pudieran elegir entre la bonificación o los vales de teléfono. De hecho, dos tercios de los dos millones de personas que se suscribieron a British Telecom optaron por la bonificación para pequeños accionistas, y ha sido una característica de la mayoría de las privatizaciones del Reino Unido desde entonces.

… Y permanecer en pie con el privilegio en su cabeza

Varias otras innovaciones importantes surgieron del encuentro fortuito de la necesidad de vender British Telecom y del deseo político de ampliar la propiedad de las acciones, y prácticamente todas provocaron debates tormentosos cuando se propusieron por primera vez. Recuerdo especialmente la reunión de asignación, en la que decidimos cuáles de los más de dos millones de aspirantes suscriptores se quedarían con las acciones que pedían.

La reunión comenzó con un ambiente exuberante; al fin y al cabo, esta venta que «no se pudo hacer» tenía un exceso de suscripciones nueve veces. Pero pronto surgieron grandes diferencias. Muchos en la reunión insistieron en un formato llamado «escalado proporcional»: los grandes suscriptores recibían todo o al menos la mayor parte de lo que pedían, mientras que los suscriptores pequeños (sin importancia individual, a menudo inversores por primera vez) recibían poco o quedaban totalmente fuera.

Si esto hubiera sucedido, creo que habría sido un duro golpe para el flamante, aún provisional, interés por la propiedad de acciones que tanto nos habíamos esforzado por fomentar en la gente común. Pero no ocurrió. Tras un debate exhaustivo que duró varias horas, los radicales ganamos. Por primera vez en la historia, decidimos invertir la tradición y ponerle una escala proporcionada. A los solicitantes más pequeños, a los que solo pedían el número mínimo de acciones, se les daba prioridad absoluta y se quedaban con todas las acciones que pedían. A medida que aumentaban las solicitudes, la proporción concedida disminuía. Lo que es aún más radical, había un punto límite por encima del cual no se asignaba ninguna acción, lo que significaba que los mayores suscriptores no tenían ninguna. Los expertos financieros presentes en la reunión predijeron que la ira de los grandes suscriptores ante este tratamiento acabaría por destruir el programa de privatización. Pero no ha ocurrido nada parecido.

Otra innovación importante para ampliar la propiedad de las acciones es el mecanismo de devolución, al que también se opuso violentamente. En algunas ofertas, un número determinado de acciones se asigna por adelantado a los pequeños inversores, mientras que el resto se reserva a las grandes instituciones. La devolución prevé un aumento en el número de acciones asignadas a los pequeños inversores si se suscriben en cantidades muy grandes; el aumento se deducirá de la asignación institucional.

Otra innovación a la que se opusieron los conservadores financieros fue la política, ahora bien establecida, de permitir la compra a plazos de las acciones de privatización. Los suscriptores pueden hacer pequeños pagos iniciales, recibir sus acciones y pagar el resto durante un período prolongado.

A lo largo del programa de privatización, todas las ofertas también incluían disposiciones especiales para fomentar la propiedad de acciones por parte de los empleados (normalmente un número limitado gratuito para los empleados, además de una provisión garantizada de compra). Más de 90% de los empleados de las industrias privatizadas han aprovechado la oportunidad para convertirse en accionistas.

Sin embargo, además de la propiedad en sí, la innovación que puede tener el mayor impacto a largo plazo es la revolución de la información provocada por nuestra determinación de hacer que la participación accionaria industrial sea algo habitual. Por supuesto, cada propuesta de privatización tenía su prospecto, pero un prospecto formal puede ser un documento abrumador. Así que creamos el «Folleto Pathfinder» y el «miniprospecto», que presentan los datos clave para los posibles inversores de una forma accesible para los no profesionales. Lo más revolucionario de todo es que hicimos publicidad en la televisión, la radio, las vallas publicitarias y los medios impresos para que cada oferta llegara a la atención del público más amplio posible.

El resultado final es que personas de todo tipo han comprado acciones de British Gas, British Telecom y British Airways, de las 46 empresas privatizadas en el Reino Unido hasta la fecha. Alrededor de dos tercios del sector estatal se han transferido al sector privado, junto con más de 900 000 puestos de trabajo. Y la proporción de ciudadanos individuales que poseen acciones directamente ha aumentado de apenas 1 de cada 14 a 1 de cada 4.

Cerca de 11 millones de personas en el Reino Unido poseen acciones directamente, es decir, no a través de un fondo de pensiones o un fideicomiso unitario. Ojalá la cifra fuera más alta, pero los financieros profesionales siguen considerando que los fideicomisos unitarios y de inversión son los únicos vehículos adecuados para la participación individual, y el negocio real de realizar y negociar inversiones personales sigue siendo innecesariamente engorroso. Por esta razón, el gobierno está fomentando una cadena de «tiendas compartidas» en escaparates para promover y simplificar la venta de acciones privatizadas. Representa el último, pero probablemente no el último, esfuerzo de una política política general para aumentar la propiedad privada en todos los ámbitos y hacer posible que todos participen en los mercados de capitales libres.

Dejando de lado la política, nuestra política de privatización democrática ha tenido el efecto de aumentar la capacidad del mercado de valores incluso más allá de las expectativas optimistas. En 1984, la opinión financiera sostenía que la capacidad total del mercado para ofrecer nuevas acciones era de 2 000 millones de libras esterlinas. Sin embargo, en el único ejercicio fiscal 1988—1989, las emisiones de privatización recaudaron 7 000 millones de libras esterlinas.

Sin nuestra política decidida de ampliar el mercado de acciones, las privatizaciones a gran escala difícilmente podrían haber tenido éxito. Pero ampliar la propiedad de la industria es un fin y un medio. De hecho, la cuestión de la propiedad pone al descubierto la brecha filosófica entre quienes buscan concentrar el poder, la riqueza y la toma de decisiones en manos del estado y quienes creen en difundirlos para que cada vez más personas tengan una participación genuina en la comunidad.

La gran ola de reformas que se ha extendido por el mundo en los últimos años ofrece la mejor esperanza de este siglo para que millones de personas escapen de la tiranía y pasen a la democracia y la libertad. Pero para que esa esperanza se haga realidad, queda mucho trabajo por hacer para reconstruir —en algunos casos, construir por primera vez— las instituciones capitalistas necesarias para una sociedad libre. Las principales son el mercado libre y la propiedad individual. Ambas son inseparables de la libertad, la democracia y la mejora del nivel de vida que la democracia necesita para sobrevivir.