Por qué Estados Unidos necesita una política industrial

Hoy, al menos en la mente del público, las líneas de desempleo en Detroit han sustituido a la tradicional chimenea eructante como símbolo de la economía nacional. Impulsadas por este estado de ánimo sombrío, las discusiones sobre la política industrial en los Estados Unidos finalmente han perdido su inocencia. O quizás sea más justo decir que la propia nación ha perdido su inocencia económica, la genial garantía de que la industria estadounidense, sin la intervención del gobierno, proporcionaría un motor infalible para mejorar el nivel de vida estadounidense.

En estas circunstancias cambiantes, ya no podemos permitirnos el lujo de dar respuestas fáciles o sencillas a los problemas de la industria. O eso afirma el autor de este artículo. En cambio, debemos enfrentarnos al hecho de que habrá que hacer cambios estructurales desgarradores en la economía si queremos que la base industrial de los Estados Unidos recupere toda su competitividad internacional. Y estos cambios, a su vez, requerirán una política industrial cuidadosamente diseñada tanto para fomentar el flujo de capital cuando sea necesario como para aliviar las inevitables dislocaciones de la fuerza laboral.

La inflación desenfrenada, el alto desempleo y las balanzas comerciales negativas no solo han afectado a la economía estadounidense últimamente, sino que estos síntomas del empeoramiento de la posición competitiva internacional también han demostrado una resistencia obstinada a la conocida medicina de la gestión keynesiana de la demanda. La experiencia reciente ha demostrado que ya no se puede contar con las políticas fiscales y monetarias agregadas para generar el tipo de nuevas inversiones necesarias para mejorar la competitividad industrial del país. Pero, ¿cuáles son las alternativas?

Hay dos políticas generales disponibles, las cuales se centran directamente en estimular la inversión más que en la demanda. Una se llama «economía del lado de la oferta» y la otra, «política industrial». Ninguno de los dos se ha puesto a prueba aún en los Estados Unidos, pero es bastante seguro que uno de ellos, o una combinación de ambos, formará la base de la política económica estadounidense durante la próxima década.

En pocas palabras, la economía del lado de la oferta exige medidas gubernamentales que aumenten el nivel de inversión (especialmente en plantas y equipos), reduzcan el nivel de consumo y, por lo tanto, creen nuevo capital. Para lograr estos objetivos, un programa del lado de la oferta reduciría los impuestos para los ahorradores e inversores, restringiría la regulación y la aplicación de las normas antimonopolio, limitaría la tasa de crecimiento del gasto público en seguridad social, salud y bienestar y, en general, restringiría la interferencia del gobierno en el funcionamiento de la economía.

Estas medidas, por supuesto, serían muy dolorosas para los estadounidenses más pobres, especialmente para aquellos que, por motivos de edad, problemas de salud o falta de formación laboral, dependen en gran medida de la asistencia pública. Estas mismas personas se verían más afectadas si se redujeran los gastos en bienes públicos, como aire limpio y condiciones de trabajo seguras, que los ricos pueden «comprar» si viven en barrios menos contaminados y optan por trabajos más seguros. Incluso los recortes de impuestos ofrecerán poco alivio: dado que la propensión a ahorrar es mayor para los ricos que para los pobres, es probable que una reducción de impuestos para los ahorradores e inversores provoque un cambio regresivo de la carga tributaria.

Pero cualquier sacrificio de este tipo puede ser innecesario. Si bien las personas del lado de la oferta depositan mucha fe en la formación de capital como principal fuente de productividad industrial, la relación entre la inversión y la producción no está realmente tan clara. Si bien la tasa de crecimiento de la productividad en los Estados Unidos disminuyó entre 1967 y 1973, la tasa de crecimiento de la formación de capital durante ese período fue mayor que en ningún otro momento desde la Segunda Guerra Mundial. De hecho, la inversión anual en la industria manufacturera como porcentaje de la producción manufacturera aumentó de manera constante desde el 13,6% a 15% y nunca cayó muy por debajo de los de Japón o Alemania Occidental.1 Además, a medida que la economía ha pasado de empresas intensivas en capital a empresas intensivas en conocimiento y, más específicamente, de las industrias manufactureras a las de servicios, la cantidad de capital necesaria para mantener un rápido crecimiento ha disminuido.

En comparación con la economía del lado de la oferta, la política industrial, que es más conocida en Japón y Europa que en Estados Unidos, se preocupa más por la asignación del capital que por la formación agregada de capital. La política industrial se centra en los más productivos patrón de la inversión y, por lo tanto, favorece a los segmentos empresariales que prometen ser fuertes competidores internacionales, al tiempo que ayuda a desarrollar la infraestructura industrial (autopistas, puertos, alcantarillado) y la fuerza laboral calificada necesaria para respaldar esos segmentos. Al mismo tiempo, al equilibrar el crecimiento regional y ayudar a los trabajadores que se ven obligados a volver a capacitarse o trasladarse, busca desactivar la resistencia al cambio económico que probablemente provenga de quienes serían los más afectados.

En teoría, la política industrial se acerca más a los modelos de planificación estratégica utilizados por muchas empresas que a la macroeconomía o microeconomía tradicional. Su principal preocupación radican en los cambios estructurales en los mercados mundiales y en el posicionamiento estratégico de los principales sectores industriales de la economía, más que en la eficiencia de la asignación a corto plazo o en la oferta y la demanda agregadas. Para cada sector, la política industrial plantea la misma pregunta a la que se enfrentan las empresas individuales: dados los recursos limitados y un entorno incierto, ¿qué estrategia de inversión podría generar la posición más competitiva en el futuro?

Política industrial en una economía de mercado

El debate emergente entre los partidarios de la oferta y los defensores de la política industrial ha sido más ideológico que pragmático: se ha centrado en la relación ideal entre los gobiernos y los mercados, no en la dura realidad de la competencia internacional.

Los del lado de la oferta sostienen, por ejemplo, que muchos de los problemas económicos de los Estados Unidos se deben a una interferencia gubernamental excesiva, no muy pequeña, en el mercado y que las recomendaciones de la política industrial ponen al gobierno aún más en desacuerdo con el libre funcionamiento del mercado. Dicen que esto es lamentable porque las decisiones independientes de los consumidores e inversores proporcionan una fuente de información más rica que la del gobierno sobre el potencial competitivo de varios sectores. Y la toma de decisiones descentralizada distribuye el riesgo de errores.

Los defensores de la política industrial están de acuerdo con esta preferencia por las transacciones de mercado antes que por las instrucciones del gobierno. Pero siguen afirmando que el gobierno debe preocuparse por el patrón de inversión. Basan sus argumentos en varios argumentos relacionados:

El gobierno ya influye en el desarrollo industrial a través de sus programas de aprovisionamiento e I+D militares. El gobierno federal compra más de la mitad de todos los equipos de comunicaciones para aviones, radio y televisión; una cuarta parte de todos los instrumentos científicos y de ingeniería; y un tercio de todos los tubos de electrones y piezas forjadas no ferrosas fabricados en los Estados Unidos. (Consulte la prueba I) De hecho, el aprovisionamiento público como porcentaje del PNB es el doble en los Estados Unidos que en Japón.2

Anexo I El aprovisionamiento federal como porcentaje de las ventas de la industria estadounidense, 1979 Fuentes: Asociación de Industrias Electrónicas, Libro de datos del mercado electrónico de 1980 (Washington, D.C.: 1980); Departamento de Defensa de los Estados Unidos, Dirección de Información, Operaciones e Informes, Adjudicación de contratos principales militares: 1979 (Washington, D.C.: Imprenta del Gobierno, 1980).

Los contratos de aprovisionamiento tan importantes prometen a los fabricantes un nivel de demanda que les permitirá ampliar la producción y aprovechar las economías de escala, al tiempo que se les garantiza una rentabilidad adecuada de su inversión.

Igual de importante es que el gobierno federal financia actualmente más de 33% de toda la investigación y el desarrollo industriales de EE. UU.3 y emplea (directa o indirectamente) a más de 35% de los científicos e ingenieros del país.4 Las subvenciones a la I+D reducen los costes de lanzar nuevos productos civiles al mercado, especialmente cuando el gobierno permite a los fabricantes favoritos conservar los derechos sobre nuevos procesos o inventos.

Como tanto las subvenciones como los contratos aumentan el atractivo de ciertas industrias como objetivos para la inversión privada de miles de millones de dólares, los defensores de la política industrial sostienen que ninguno de los dos debe concederse sin tener debidamente en cuenta sus efectos en la futura competitividad de los mercados civiles.

El gobierno afecta inevitablemente al patrón de la inversión comercial. Como indica el Anexo II, en 1980 los gastos federales en beneficio de determinadas industrias ascendieron a un total$ 303,7 mil millones, o aproximadamente 13,9% del PNB, una cifra que incluye el coste de algunos$ 221 600 millones en garantías crediticias pendientes,$ 60 000 millones en préstamos pendientes y$ 613,5 mil millones en seguros pendientes.5 Esta suma no incluye los miles de millones de dólares adicionales en subsidios en forma de precios más altos que pagan los consumidores estadounidenses a las industrias protegidas de la competencia extranjera mediante aranceles, cuotas y acuerdos de marketing ordenados. (Consulte la prueba III.)

Anexo II Programas de desarrollo industrial Fuentes: Oficina del Censo, Estadísticas Históricas (1975); presupuesto del gobierno de los Estados Unidos para 1920, 1950 y 1980; audiencias en el Congreso sobre determinados gastos fiscales y garantías de préstamos.

Anexo III Coste anual para los consumidores de barreras específicas a la competencia en millones de dólares de 1980; las cifras entre paréntesis son pérdidas de peso muerto Fuentes: Congreso de los Estados Unidos, Senado, Estudio sobre las Regulaciones Federales, Comisión de Asuntos Gubernamentales, 96º Cong., 1er período de sesiones, diciembre de 1978, doc. núm. 96-14; «Steel Trigger-Price Mechanisms», representante de la Oficina General de Contabilidad No. EMD-81-29 (Washington, D.C.: Imprenta del Gobierno, enero de 1981); informe del personal de la Oficina de Economía de los Estados Unidos sobre los efectos de las restricciones a las importaciones estadounidenses, preparado para la Comisión Federal de Comercio por Morris E. Morkre y David G. Tarr (Washington, D.C.: Imprenta del Gobierno, junio de 1980).

Como estos gastos de promoción se deben en gran medida a la presión de los intereses especiales y no a una política industrial coherente, no tienen ton ni son. El gobierno, por ejemplo, gasta ahora cinco veces más en I+D para la pesca comercial que en acero y proporciona$ 455 millones en desgravaciones fiscales para la industria maderera, pero ninguna para los semiconductores. (Consulte la prueba IV.)

Anexo IV Asistencia del gobierno en el año fiscal 1980 a industrias seleccionadas en millones de dólares Fuentes: Oficina de Administración y Presupuesto, presupuesto del gobierno de los Estados Unidos de 1980; Oficina de Presupuesto del Congreso, «Gastos fiscales: temas actuales y proyecciones presupuestarias quinquenales para los años fiscales 1981-1985», informe a las comisiones de presupuesto del Senado y la Cámara de Representantes, Washington, D.C.; Oficina de Política Federal de Adquisiciones, adjudicación de contratos federales (1979); Oficina de Contabilidad General, metodología para estimar los costos y los subsidios de los programas federales de asistencia crediticia (1980).

Peor aún, estos diversos subsidios han canalizado en su mayor parte el capital hacia industrias como la vivienda que están protegidas del comercio internacional (un tercio de la inversión nacional bruta se destina ahora a la construcción de viviendas);6 industrias como el calzado y la confección, que dependen de una mano de obra con salarios bajos; e industrias como la construcción naval, que no tienen ninguna ventaja sobre la competencia extranjera. En efecto, estos programas han quitado capital a las industrias emergentes o a segmentos en crecimiento de industrias establecidas (semiconductores, por ejemplo, o aceros especiales) con una oportunidad real de obtener una ventaja competitiva en los mercados mundiales y aumentar los salarios reales de los trabajadores estadounidenses.

Este resultado perverso es en gran medida una función de la política. Las industrias establecidas suelen ganar poder político a medida que las comunidades y las regiones pasan a depender de ellas para obtener puestos de trabajo, el apoyo fiscal y la compra de bienes y servicios de producción local. Este poder a menudo se traduce —con la ayuda de alcaldes, gobernadores, representantes del Congreso y agentes políticos de la Casa Blanca— en subsidios gubernamentales especiales. Las industrias emergentes, por supuesto, carecen de esa potencia.

Mientras estos subsidios estén ocultos de una forma u otra a la vista del público, no puede haber debate público sobre su sabiduría o sus consecuencias. Por lo tanto, la política industrial afirma que la única alternativa a la formulación de un programa explícito para mejorar el desempeño competitivo del país es ceder la responsabilidad efectiva de la política a los grupos con una influencia política clandestina.

El gobierno debe ofrecer incentivos para la reestructuración de la industria. Los costes sociales reales se generan cuando las industrias caen. A medida que las grandes industrias que requieren mucha mano de obra comiencen a perder su ventaja competitiva en los mercados mundiales, es posible que muchos miles de trabajadores pierdan sus empleos. Para conseguir otros trabajos, puede que tengan que trasladarse o aprender nuevas habilidades, y ambos ajustes son costosos, lentos y, a menudo, tienen un efecto duradero en las economías locales o regionales.

En consecuencia, la política industrial sostiene que el gobierno debe promover el ajuste de la mano de obra a los cambios estructurales de la economía mundial antes del declive de la industria. De lo contrario, prácticamente se garantiza un desempleo sustancial, así como la formación de coaliciones proteccionistas que se opongan al cambio económico. Si estas coaliciones logran obtener restricciones comerciales «voluntarias» o subsidios indirectos, el gobierno tal vez pueda mantener su pretensión de compromiso con los mercados libres y el libre comercio, pero solo con un enorme coste a largo plazo para los consumidores y la economía.

El proteccionismo permite a las industrias no competitivas evitar las reestructuraciones necesarias. Por ejemplo, tras las restricciones comerciales que entraron en vigor en 1969, la industria siderúrgica estadounidense no aprovechó el respiro del que disponía. De hecho, los gastos de capital de la industria en cada uno de los seis años durante los que estuvieron en vigor las restricciones cayeron por debajo del nivel de 1968. Incluso después de que se iniciara el sistema de «precios de activación» en 1977, la industria se demoró.

Parte del problema, por supuesto, es que el gobierno de los Estados Unidos nunca ha condicionado la protección de ningún tipo a la voluntad de una industria de reestructurarse. Pero otra parte del problema, y quizás más grave, es que las industrias en declive suelen tener dificultades para reunir el capital necesario. Es comprensible que los bancos y los inversores se muestren reacios a invertir dinero en empresas que muestran pocas promesas de rentabilidad a corto plazo, lo que deja un vacío que el gobierno se ha negado a cubrir hasta ahora. Incluso la Ley de Comercio de 1974, que preveía préstamos y garantías de préstamos para ayudar a la reestructuración de la industria, limitaba la elegibilidad a las empresas que ya habían sufrido una disminución absoluta de las ventas o la producción.

El gobierno debe invertir en «bienes públicos». Muchas de las inversiones necesarias para mantener la salud de la economía de los Estados Unidos (puertos, puentes y vertederos, por ejemplo) son «bienes públicos». Es decir, están disponibles para todas las empresas y ninguna las compra directamente. Lamentablemente, la inversión de todos los niveles del gobierno de los EE. UU. en este tipo de infraestructuras ha ido disminuyendo, desde$ 38,6 mil millones en 1965 a menos de$ 31 000 millones en 1977, una caída del 21%% medido en dólares constantes de 1972. Como porcentaje del PNB, la inversión en infraestructura disminuyó del 4,1% en 1965 a 2.3% en 1977, un 44% dejar caer.7

Otros bienes públicos tienen que ver con la calidad de la fuerza laboral. El éxito económico pasado de los Estados Unidos se basó en gran medida en las habilidades, la educación y la salud de sus trabajadores. El gasto público en estos intangibles es una inversión en la productividad futura del país; reducirlos para financiar el aumento de las inversiones en plantas y equipos es una política industrial miope y, en última instancia, contraproducente.

El gobierno debe responder a las estrategias competitivas de otros países industrializados avanzados. En muchos sectores, la competencia internacional se ha convertido en una carrera en la que el primer fabricante en conseguir grandes volúmenes y ganar experiencia puede infravalorar a todos los posibles rivales. El gobierno puede dar una ventaja en esta carrera subvencionando el crecimiento de esas industrias y las tecnologías en las que se basan. De hecho, la ventaja competitiva actual de los Estados Unidos en aviones y semiconductores —como en los ordenadores, el rayón, el caucho sintético, los antibióticos, la tecnología de satélites de comunicación, la energía nuclear y muchos otros sectores— se debe en gran medida al apoyo inicial del gobierno a través de programas de aprovisionamiento activo. (Consulte la prueba V.)

Anexo V Compras de ordenadores y semiconductores estadounidenses por parte del gobierno federal y la industria espacial/de defensa como porcentaje de todas las ventas Fuentes: E. Ginzberg, J. Kuhn, J. Schnee, B. Yavitz, The Economic Impact of Large Public Programs (Salt Lake City: Olympus Publishing, 1976); J. Tilton, International Diffusion of Technology: The Case of Semiconductors (Washington, D.C.: Brookings Institute, 1971) tablas 4-7 y 4-8.

Para los defensores de la política industrial, entonces, los Estados Unidos no tienen más opción que trabajar sistemáticamente para mejorar la competitividad internacional de su industria. Dada la realidad del aprovisionamiento militar y la I+D, la política industrial, el ajuste laboral, los bienes públicos como la infraestructura y la educación y las acciones de los gobiernos extranjeros, las preocupaciones ideológicas sobre el papel adecuado de los gobiernos y los mercados simplemente no vienen al caso. Una política industrial coherente es una necesidad práctica.

Pero esta necesidad no implica, como afirman algunos críticos, una insensibilidad neomercantilista hacia el bienestar del resto del mundo. Por el contrario, la política industrial debería anticipar y acelerar los cambios estructurales en la economía mundial. A medida que las economías en desarrollo sean capaces de producir bienes que se comercializan internacionalmente a un precio más bajo que los Estados Unidos, las industrias estadounidenses, al adaptarse a los cambios de la economía mundial, dejarían de estar protegidas por una red de aranceles y subsidios.

Las opciones políticas

Los defensores de la política industrial sostienen que una empresa estadounidense no puede alcanzar el liderazgo internacional sin el apoyo del gobierno. Sin embargo, no quieren decir que el gobierno deba cuestionar las decisiones estratégicas de las empresas eligiendo «ganadores» y «perdedores», o que las empresas deban depender de la generosidad del gobierno. Simplemente quieren decir que la fortaleza de la economía de los Estados Unidos se basará cada vez más en las políticas públicas que complementen las estrategias de las empresas individuales. La política industrial es enfáticamente no planificación nacional, sino más bien un proceso para hacer que la economía sea más adaptable y dinámica.

Hoy en día, el liderazgo competitivo requiere la capacidad de adaptarse a una economía mundial cambiante, y el gobierno puede ayudar a reducir el costo de la adaptación de dos maneras: (1) suavizando el movimiento de capital y mano de obra fuera de las industrias en declive y (2) garantizando la disponibilidad de capital y mano de obra para los sectores prometedores de la economía, es decir, acelerando los ajustes que, de otro modo, los mercados de capital y trabajo lograrían más lentamente por sí solos.

Hace veinte años, el pleno empleo, la relativa riqueza y el rápido crecimiento económico hicieron que esa adaptación fuera bastante sencilla. La abundancia de capital impulsó nuevos proyectos y la mayoría de las áreas del país tenían oportunidades laborales adecuadas para los trabajadores que, de repente, se quedaron desempleados. Sin embargo, durante los últimos diez años, la situación ha cambiado notablemente. El capital escasea ahora; los trabajadores desempleados no pueden encontrar nuevos empleos fácilmente y las repentinas crisis de los precios o la oferta del petróleo causan estragos en la economía.

Industrias en declive

Todos los países industriales avanzados tienen empresas que se enfrentan a una caída competitiva a largo plazo debido al aumento de los precios de las materias primas, las ventajas de costes de los países con salarios bajos o la fácil migración de capital y tecnología al extranjero. Los accesorios como los aranceles, las cuotas, las restricciones comerciales voluntarias y los rescates se utilizan a veces para ayudar a las empresas cuya posición competitiva está cayendo, pero estas políticas tienen enormes efectos multiplicadores en el resto de la economía del país. Como mínimo, suben el precio de los insumos de los que dependen otras industrias para sobrevivir.

Sin embargo, un gobierno tiene al menos una alternativa realista al proteccionismo. Como ya se ha dicho, puede facilitar el movimiento de capital y mano de obra fuera de las empresas en declive y, al mismo tiempo, tratar de minimizar las dislocaciones sociales que tal movimiento causaría. (Un tercer curso —no hacer nada y, por lo tanto, permitir que el mercado haga su voluntad— hasta ahora ha demostrado ser políticamente inaceptable en todas las democracias industriales). Hasta la fecha, los Estados Unidos se han basado principalmente en la primera alternativa; sus principales socios comerciales, especialmente Japón y Alemania Occidental, en la segunda.

Industrias en crecimiento

Con las empresas que pueden lograr un liderazgo competitivo en los mercados mundiales, el gobierno también tiene opciones. En primer lugar, puede acelerar su desarrollo al reducir sus costes de capital y mano de obra a corto plazo. En este caso, los instrumentos políticos son muchos y variados; entre ellos se encuentran ayudar a las empresas a financiar la investigación, garantizar inversiones de alto riesgo, ayudar a las ventas de exportación, compartir los costes del desarrollo de los mercados extranjeros y subvencionar la educación y la formación.

O, en segundo lugar, un gobierno puede dejar que las industrias y las regiones geográficas con influencia política o las necesidades de sus programas de defensa determinen su actividad de promoción. Este enfoque garantiza una mezcolanza de subsidios, garantías de préstamos, gastos fiscales y contratos de aprovisionamiento, algunos de los cuales pueden beneficiar a las industrias en crecimiento, pero muchos de los cuales simplemente se desperdician. Si bien los programas relacionados con el ejército han generado de vez en cuando industrias altamente competitivas, estos beneficios para la economía civil han sido inadvertidos y no necesariamente continuarán.

En los Estados Unidos, la promoción de las industrias en crecimiento ha sido aleatoria, pero en Japón, Alemania Occidental y Francia la política se ha centrado en reducir los costes de las industrias prometedoras. De hecho, mediante subsidios, préstamos y ventajas fiscales especiales, estos gobiernos promueven enérgicamente las industrias con la mayor promesa de competitividad internacional. Los japoneses, por ejemplo, favorecen su industria de semiconductores con privilegios fiscales, una política proteccionista que prácticamente prohíbe las importaciones, el fácil acceso al capital y subsidios gubernamentales directos de aproximadamente$ 400 millones al año.8 Además, gastan$ 250 millones al año para apoyar la investigación en circuitos integrados a gran escala.

No se trata de un caso aislado. El gobierno francés proporciona a su industria de semiconductores$ 140 millones en subvenciones cada año; Gran Bretaña,$ 110 millones; y Alemania Occidental,$ 150 millones. Por el contrario, la única subvención directa que ofrece el gobierno de los Estados Unidos a su industria de semiconductores es$ 55 millones en fondos de investigación relacionados con la defensa.

La diferencia entre las políticas industriales de facto de los Estados Unidos y las políticas más explícitas de sus principales socios comerciales es marcada. Por motivos ideológicos, políticos o ambos, los Estados Unidos no han reconocido las opciones prácticas a las que se enfrentan y, en cambio, se han aferrado a la idea de que el gobierno puede y debe ser neutral en lo que respecta a los ajustes del mercado. Sin embargo, su amplia gama de aranceles, cuotas y cosas por el estilo desmienten la prueba de la neutralidad y, de hecho, de la racionalidad.

Sin una estrategia coherente para recuperar la competitividad industrial, el gobierno es susceptible a la manipulación política e, inevitablemente, se ve reducido a destinar dinero público y exenciones fiscales de forma indiscriminada a los negocios.

Mientras tanto, nuestros socios comerciales son cada vez más competentes en el diseño y la administración de programas para ayudar a sus industrias a adaptarse a los cambios del mercado. La franqueza de su enfoque es más racional y eficiente que el de los Estados Unidos. Quizás lo más importante es que su carácter explícito les ha permitido fomentar un consenso entre los trabajadores, las finanzas y la industria sobre la dirección general del crecimiento económico y la naturaleza de los sacrificios que ese crecimiento implica.

La política industrial en una democracia

Los múltiples objetivos nacionales que sustentan las políticas gubernamentales discretas —objetivos como garantizar una oferta adecuada de viviendas, evitar la concentración excesiva del poder económico, proteger la capacidad de los trabajadores de negociar colectivamente o buscar un sistema tributario equitativo— no deberían subordinarse necesariamente al objetivo de garantizar la competitividad de la industria estadounidense. Pero la política industrial debería exigir al menos que la nación aborde de manera coherente cualquier compensación por nuestra competitividad internacional que impliquen estas políticas discretas.

No es una tarea fácil. Como ha señalado Bruce Scott en un contexto ligeramente diferente, el desarrollo de una política industrial coherente presenta un desafío aún más político que analítico.9 En la actualidad, los Estados Unidos carecen incluso de una estructura institucional en la que explorar estos temas. Las agencias responsables del aprovisionamiento, el crédito, los impuestos, la mano de obra, las tarifas, la política antimonopolio y la política comercial protegen celosamente sus territorios burocráticos. Los tribunales federales, sin un conocimiento particular de las tendencias y condiciones del mercado mundial, no son adecuados para cubrir este vacío; y el Congreso tiene todo lo que puede hacer para elaborar un presupuesto anual. Pero incluso si existiera una institución de coordinación de este tipo, descansaría incómoda en un gobierno que, de otro modo, estaría descentralizado.

La genialidad del sistema democrático estadounidense —la necesidad de lograr un amplio consenso entre muchos centros de poder, cualquiera de los cuales pueda vetar una acción propuesta— hace que ese sistema sea necesariamente ad hoc y reactivo. Las coaliciones son fugaces; la capacidad de atención es corta; los problemas surgen tan rápido que la elaboración de políticas exhaustivas es prácticamente imposible. De hecho, a menudo ocurre que solo cuando las cuestiones llegan a la fase de crisis y se han resumido en decisiones relativamente claras, se puede formar una coalición lo suficientemente grande como para tomar medidas.

Sin embargo, la política industrial exige la coordinación entre los programas gubernamentales y la toma de decisiones en previsión de los acontecimientos. Depende de un análisis cuidadoso de las tendencias del mercado mundial y de las fuentes de la ventaja competitiva. ¿Cómo puede coexistir un proceso tan holístico, predictivo y analítico con el ajetreo de un sistema democrático? ¿Cómo pueden los responsables políticos industriales estar lo suficientemente «por encima» de la política como para evitar las peticiones especiales de las industrias en declive y seguir siendo políticamente responsables de sus decisiones?

Todos los gobiernos estadounidenses desde el de Calvin Coolidge han establecido tribunales compuestos por el gobierno, las empresas y (ocasionalmente) los trabajadores con la responsabilidad del desarrollo económico de determinadas industrias. Herbert Hoover, como secretario de Comercio, buscó asociaciones en toda la industria para racionalizar la producción y aumentar la productividad. La Administración Nacional de Recuperación de Franklin D. Roosevelt y las diversas juntas gubernamentales y empresariales responsables de la producción durante la Segunda Guerra Mundial se basan en nociones similares. Más recientemente, la administración Carter creó juntas tripartitas para desarrollar políticas para las industrias del acero, la automoción y el carbón.

Extracto de El federalista

Entre las numerosas ventajas que promete una Unión bien construida, ninguna merece ser desarrollada con

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Ninguno de estos experimentos funcionó muy bien porque cada uno se basaba en la falsa premisa de que las industrias son bloques monolíticos de negocios con intereses idénticos. Con demasiada frecuencia, solo las empresas más antiguas y establecidas estuvieron representadas en estos tribunales, lo que consolidó las fuerzas contra el cambio económico. Mientras tanto, estos tribunales no incluyeron entre sus miembros a dos grupos que probablemente tuvieran un gran interés por la productividad: los consumidores (para quienes las mejoras de la productividad pueden resultar en precios más bajos) y las empresas innovadoras que buscan entrar en el sector.

Estos fracasos institucionales transmiten un mensaje importante para la política industrial: esa política es incompatible con las instituciones democráticas solo en la medida en que evita buscar un amplio consenso público para sus programas. El consenso es necesario para garantizar que los grupos afectados asuman voluntariamente su parte proporcional del sacrificio necesario para lograr un cambio estructural positivo y que las coaliciones de industrias emergentes o segmentos dentro de las industrias puedan unirse en apoyo del cambio estructural.

La formulación de políticas industriales, por lo tanto, debe ser explícita y pública. Debe buscar un acuerdo amplio sobre las formas con las que la industria estadounidense puede mejorar su desempeño competitivo y, en ese acuerdo, debe incluir a los consumidores, las pequeñas empresas, las industrias emergentes y los trabajadores no sindicalizados, así como a los trabajadores organizados y las grandes empresas. En resumen, la política industrial debe formar parte de la agenda pública, ese proceso continuo de debate y análisis que se refleja en los periódicos, las revistas, los programas de asuntos públicos y las aulas. Este es quizás su mayor desafío.

1. OCDE, Cuentas nacionales, vol. 2, tablas 2 a 4, hasta 1977 (1976 para Alemania Occidental); serie de cuentas nacionales de los países para datos posteriores.

2. Naciones Unidas, Boletín mensual de estadísticas, Junio de 1981.

3. Patrón nacional de recursos científicos y tecnológicos de 1980, Informe núm. 80-308 (Washington, D.C.: Fundación Nacional de Ciencias, 1980), pág. 25.

4. Características de los científicos e ingenieros estadounidenses de 1978, Informe núm. 79—322 (Washington, D.C.: Fundación Nacional de Ciencias, NSP 1979), pág. 62.

5. Presupuesto del año fiscal estadounidense de 1980, Análisis especiales F y G (Washington, D.C.: Imprenta del Gobierno de los Estados Unidos, 1980); numerosas audiencias sobre los gastos tributarios y los programas de crédito federal; por ejemplo, en el Congreso, el Senado, la Comisión de Presupuesto de los Estados Unidos, Gastos fiscales, 94º Cong., segundo período de sesiones, 1976; Congreso de los Estados Unidos, personal del Comité Conjunto de Tributación, Estimación de los gastos fiscales federales, 95º Cong., primer período de sesiones, 14 de marzo de 1978.

6. Anthony Downs, «¿Demasiado capital para la vivienda?» Boletín Brookings, vol. 17, núm. 1, verano de 1980, pág. 1.

7. Consejo de Agencias Estatales de Planificación, Estados Unidos en ruinas (Washington, D.C.: Asociación Nacional de Gobernadores, 1981).

8. Innovación, competencia y política gubernamental en la industria de los semiconductores (Boston: Charles River Associates, marzo de 1980), págs. 3 a 48; Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos, Factores competitivos que influyen en el comercio mundial de circuitos integrados, Noviembre de 1979.

9. Bruce Scott, «¿Qué tan práctica es la planificación económica nacional?» HBR marzo-abril de 1978, pág. 131.