Qué ocurre cuando los consultores trabajan para regímenes autoritarios

Daniel Grizelj/Getty Images

Mientras investigaba en los Emiratos Árabes Unidos (Emiratos Árabes Unidos) hace unos años, escuché una historia extraordinaria de un joven asesor del gobierno. Como ciudadano de los Emiratos Árabes Unidos con un doctorado en una de las mejores universidades estadounidenses, tenía buenas ideas sobre la reforma. Pero hacer que esas ideas se escucharan fue difícil, en parte debido a la presencia generalizada de expertos extranjeros altamente remunerados en todos los niveles del gobierno. Era amigo de uno de ellos, un consultor estadounidense que formaba parte de un equipo que asesoraba a un ministro del gobierno. Con una taza de café privada, el consultor hizo una pregunta interesante que iba al meollo de la cuestión.

El estadounidense preguntó: «¿Por qué estoy aquí, en serio?»

El consultor continuó y señaló que parecía que muchos de sus colegas se limitaban a decirle al ministro «lo que creen que quiere oír» y le preocupaba que, como resultado, tuvieran poco impacto positivo. Como estaba redactando un informe final con sus recomendaciones, le dijo a su amigo: «Sabe más sobre la situación aquí y lo que se necesita. ¿Por qué no pone lo que cree que debería incluir y yo escribo el resumen ejecutivo?» El asesor del gobierno de los Emiratos Árabes Unidos lo pensó detenidamente y llegó a la conclusión de que el ministro probablemente se tomaría más en serio las propuestas de reforma si parecieran provenir de una importante consultora con sede en Occidente. Así que los dos trabajaron juntos, manteniendo su colaboración en secreto. Y, según se informa, el ministro quedó muy satisfecho con el informe final.

Esta historia plantea una serie de preguntas provocadoras además de la que planteó originalmente el consultor estadounidense. ¿Por qué los gobiernos autocráticos contratan consultores y otros expertos, especialmente a los que tienen sede en el extranjero? El mercado de la consultoría en las monarquías del Golfo, por ejemplo, creció Un 7% en 2017, hasta 2.800 millones de dólares. Según Fuente: Global Research, «La riqueza y la complejidad resultantes de las ambiciosas iniciativas de cambio han supuesto una bendición para los consultores de la región, ya que prácticamente todas las empresas se han beneficiado de la cartera de trabajo que esto genera y, de hecho, cada vez confían más en ella». Además, ¿cómo se percibe a esos expertos a nivel local? ¿Mejoran realmente la toma de decisiones del gobierno? ¿Y cuáles son las dificultades, incluidas las éticas?

Para ayudar a responder a estas preguntas, llevado a cabo investigación de campo en Oriente Medio durante un período de 19 meses entre 2009 y 2017. Mi principal objetivo eran los Emiratos Árabes Unidos y otras monarquías del Golfo, donde los expertos de las principales consultoras y universidades, especialmente las que tienen su sede en Occidente, son los principales asesores. La investigación incorporó entrevistas con asesores expertos y élites gobernantes (incluido un monarca gobernante), así como observaciones palaciegas de su interacción entre sí. También recopilé datos cualitativos y experimentales sobre la forma en que los ciudadanos evalúan el papel de los expertos en el gobierno. En conjunto, los hallazgos ofrecen varias conclusiones sobre las oportunidades y los desafíos para los expertos que trabajan en regímenes autoritarios y para las élites gobernantes reformistas que solicitan su ayuda.

Los expertos pueden desempeñar un papel valioso al racionalizar el proceso de toma de decisiones en las primeras etapas de la recopilación de información . Las élites gobernantes del Golfo generalmente dicen que creen que los expertos externos ofrecerán nuevas perspectivas y revitalizarán las iniciativas de reforma. Esto refleja una opinión popular de larga data sobre las ventajas que pueden ofrecer los expertos: la creencia de que ayudarán a racionalizar la toma de decisiones gubernamentales a través de sus conocimientos y su formación.

Para entender mejor el papel de los expertos, es útil tener en cuenta tres fases de la toma de decisiones: la inteligencia, el diseño y la elección. En la fase de inteligencia, los expertos pueden aportar sus conocimientos, datos y experiencia a la hora de identificar e investigar los problemas políticos. En la fase de diseño, pueden aplicar sus conocimientos para diseñar, analizar y evaluar líneas de acción alternativas, idealmente con imparcialidad, o lo que Francis Bacon llamaba un luz «más seca y pura». Y en la fase de elección, los expertos pueden alejar a los líderes de los caprichos, los impulsos y otros sesgos, garantizando que las decisiones surjan de un proceso deliberativo adecuado tras sopesar los pros y los contras de las alternativas.

He descubierto que los expertos son muy valiosos cuando empiezan a trabajar en un proyecto, es decir, en la fase de inteligencia. En este momento, son nuevos en escena y se sienten relativamente libres de decir la verdad al poder. Puede que observen cosas que las élites gobernantes no ven, como las barreras ocultas al cambio o las oportunidades de aplicar enfoques que han mejorado aspectos de la gobernanza y la prestación de servicios en otros lugares. Un consultor educativo de Kuwait, por ejemplo, dijo: «Hay una visión poco realista [en los círculos gobernantes] de que si se cambia el plan de estudios en las escuelas, automáticamente los estudiantes aprenderán mejor. Pero [los gobernantes] ahora se dan cuenta de que esto no es suficiente y no es que se den cuenta de que lo hayan hecho por sí solos; los expertos los han presionado para que lo hagan, agotándolos, dándoles estudios, pruebas y ejemplos de que eso no es suficiente».

Sin embargo, a medida que los expertos se adaptan a los incentivos arraigados en el sistema político autoritario, tienden a evitar decir lo que piensan, lo que los hace menos eficaces en las etapas de diseño y elección de la toma de decisiones. En mi investigación, surgió un patrón general: cuanto más tiempo trabajaban los expertos con las élites gobernantes en un proyecto, más probabilidades había de que se vieran envueltos en estructuras de incentivos problemáticas características de los regímenes autoritarios. Por ejemplo, a pesar de las garantías iniciales en contrario, los expertos descubren que los despiden fácil y arbitrariamente, con pocas oportunidades de reparación. Los expertos extranjeros son especialmente vulnerables porque pueden ser deportados junto con sus familias. Muchos también se enteran de que compiten en un ambiente políticamente opaco marcado por una intensa rivalidad y una alta rotación, con élites gobernantes igualmente competitivas que vienen armadas con sus propios equipos de expertos que atacan problemas similares. Les preocupa que los utilicen como prácticos chivos expiatorios cuando las cosas van mal.

Ante la incertidumbre y el temor por la seguridad laboral, muchos consultores se preocupan más por mantener su estatus (por ejemplo, renovar sus contratos) que por transmitir verdades incómodas a sus jefes. Como explicó un promotor empresarial saudí: «[Los expertos] dan su opinión el primer día y, luego, se les dice: ‘No, queremos hacerlo de esta manera’, y luego se callan y hacen lo que se les dice. Saben que alguien más vendrá y ocupará su lugar si no lo hace».

Cuando los expertos evitan expresar sus verdaderas opiniones y no logran moderar las ambiciones de las élites gobernantes, estas últimas se quedan con ideas poco realistas y, a veces, fantásticas sobre lo que se puede lograr en poco tiempo, un resultado que dista mucho de ser racional. Un buen ejemplo de esta dinámica es la negociación de plazos. Los expertos propondrán un plazo razonable para la reforma, pero las élites gobernantes exigen entonces que las cosas avancen más rápido. Los expertos se oponen un poco, pero al final aceptan, a pesar de las dudas privadas. Como recordó un experto en Catar: «Me gusta pensar que, en mi habitual conversación con Su Alteza, le hice una evaluación realista a Su Alteza de cómo iban las cosas, intentando retrasar el tiempo. Pero en algún momento es empleado de ellos. ¿Qué hace cuando dicen: ‘No, no, lo necesito este verano’?» Como resultado, los plazos pueden resultar poco realistas y las reformas pueden fracasar.

Los expertos también pueden tener efectos no deseados en la legitimidad. El pensamiento convencional sobre los expertos en política sugiere no solo que los expertos racionalicen la toma de decisiones gubernamentales, sino que también confieran legitimidad, lo que significa que es más probable que el público apoye las iniciativas gubernamentales cuando participan expertos con los conocimientos, la formación y la experiencia pertinentes. En el Golfo, tanto los expertos como las élites gobernantes tienden a pensar de forma tecnocrática. A algunos expertos incluso les preocupa que los hayan reclutado únicamente para conferir legitimidad y apuntalar el régimen.

Pero no se entiende bien cómo afectan los expertos al apoyo popular en diferentes contextos políticos. Tres experimentos que realicé en Kuwait, en las universidades locales, con un total de 648 estudiantes, indican que los expertos —lejos de conferir legitimidad— pueden tener el efecto contrario.

En mi primer experimento, los sujetos leyeron un artículo de periódico simulado sobre una hipotética reforma que estaban lanzando los líderes de Kuwait. La reforma consistía en mejorar la educación o la infraestructura, según las condiciones experimentales a las que se asignara la materia al azar. Los sujetos también se asignaron aleatoriamente a una afección de «expertos» o «sin expertos». Así que, para aproximadamente la mitad de ellos, el artículo decía que un equipo de expertos internacionales ayudaría con la reforma y hacía hincapié en sus credenciales y experiencia. En cuanto a la otra mitad, el artículo no mencionaba la participación de ningún experto.

Los resultados mostraron que la participación de expertos provocó una caída significativa de la legitimidad en varios aspectos del concepto. Por ejemplo, los sujetos que leían que participaban expertos estaban menos inclinados a apoyar la reforma, independientemente del propósito de la reforma. Y también mostraron menos patriotismo, lo que sugiere que cualquier recordatorio de la participación de expertos internacionales hacía que se sintieran menos orgullosos de su propio país.

Sin embargo, los expertos también pueden fomentar el optimismo sobre el progreso científico y tecnológico. No todos los resultados fueron negativos desde la perspectiva de los expertos. Los que leyeron sobre la reforma asistida por expertos mostraron un optimismo significativamente mayor con respecto al progreso científico y tecnológico en general y a la capacidad de los seres humanos para resolver problemas importantes. Estos resultados sugieren que los expertos y las élites gobernantes tienen razón al pensar que los ciudadanos aprecian el valor de la experiencia en general. Por lo tanto, si bien es posible que los expertos no compren legitimidad para una reforma en particular, pueden fomentar cierto grado de optimismo sobre el progreso en general, lo que puede ser útil para generar apoyo para la reforma a largo plazo.

La nacionalidad de los expertos y el tiempo que pasen en el país también pueden afectar a la forma en que se les percibirá. Mis dos siguientes experimentos, también en Kuwait, exploraron qué factores pueden afectar a la legitimación o deslegitimación de los proyectos en los regímenes autoritarios. El segundo estudio varió la nacionalidad de los expertos descritos en el artículo periodístico simulado. Los sujetos se asignaron al azar para que leyeran sobre una reforma de la infraestructura en la que participaron expertos estadounidenses, chinos o kuwaitíes.

Los resultados sugirieron que la nacionalidad puede importar mucho: cuando participaron expertos estadounidenses, los sujetos eran menos apoya la reforma. Y aunque cabría esperar que los súbditos kuwaitíes estuvieran muy entusiasmados con la reforma cuando participaran expertos kuwaitíes, no fue así, sino que estaban igual de entusiasmados con los expertos chinos. Una posibilidad es que los sujetos estén más familiarizados con los expertos estadounidenses y otros países occidentales, en los que sus líderes suelen confiar, y por lo tanto los culpe por los fallidos esfuerzos de reforma del pasado.

Mi tercer estudio investigó el tiempo que los expertos pasan en el país. Los sujetos volvieron a leer un artículo periodístico simulado sobre una reforma importante, con la única diferencia de si el equipo de expertos internacionales fue descrito como de corta duración (por «llegar ayer») o de largo plazo (después de haber estado «viviendo y trabajando en Kuwait durante 10 años»). Los resultados pusieron de relieve una ventaja de legitimidad sólida y constante para los expertos a largo plazo. Los sujetos apoyaban más la reforma, confiaban más en que tendría éxito y confiaban más en los propios expertos cuando los describían como de larga duración. También se mostraron significativamente más optimistas con respecto al progreso científico y tecnológico en general.

En general, mi investigación destaca las graves dificultades para los expertos, especialmente los extranjeros, cuando trabajan en regímenes autoritarios. No siempre racionalizan la toma de decisiones gubernamentales de la manera más eficaz; tampoco confieren necesariamente legitimidad. En ambos sentidos, su trabajo puede resultar contraproducente y hacer que las reformas sean menos racionales y menos legítimas, incluso cuando los expertos tienen las mejores intenciones.

Así que, sí, el asesor del gobierno de los Emiratos Árabes Unidos y su amigo consultor citados al principio de este artículo tenían razón al hacerse algunas preguntas más profundas sobre la naturaleza de su trabajo. Y no cabe duda de que saber más sobre las dificultades puede ayudar a los expertos a evitarlas en el futuro. Pero, ¿qué otras medidas podrían tomar los expertos?

En primer lugar, tal vez quieran considerar la posibilidad de centrar sus esfuerzos en las primeras etapas de inteligencia de los proyectos a los que ayudan. También deberían mostrar una mayor disposición a marcharse cuando empiecen a sentirse atrapados por las estructuras de incentivos típicas de los regímenes autoritarios, lo que puede desalentar las críticas.

La comunidad de expertos en su conjunto también debe aumentar la transparencia sobre lo que realmente hacen en los regímenes autoritarios, incluidos los resultados positivos de su trabajo y los obstáculos y desafíos a los que se enfrentan. Esto permitiría a los académicos evaluar el papel de los expertos de manera más sistemática, de modo que comprendiéramos mejor qué tipos de intervenciones tienen más probabilidades de lograr mejorar la gobernanza y la vida diaria de los ciudadanos que viven bajo el autoritarismo. Si bien las firmas consultoras suelen realizar este tipo de investigaciones por sí mismas, eso no basta debido a sus conflictos de intereses inherentes; se necesitan evaluaciones independientes.

Por último, como Michael Posner en la Escuela de Negocios Stern de la Universidad de Nueva York aconseja, las consultorías también deberían desarrollar directrices compartidas sobre cuándo deben celebrar contratos en los regímenes autoritarios y cuándo deben dejar de cumplir esos contratos. Esto ayudaría a los expertos a evitar el dilema ético del «doble uso», en el que los autócratas utilizan luego la experiencia que proporcionan para llevar a cabo la represión y, potencialmente, violar los derechos humanos. Por ejemplo, puede que sea mejor que los expertos centren sus esfuerzos en los sectores básicos, como la salud, la infraestructura y la educación, en lugar de en los sectores asociados a la capacidad represiva de los regímenes autoritarios, como la seguridad interna y la vigilancia. Esto ayudaría a los expertos a maximizar su potencial para marcar una diferencia positiva con los conocimientos, la formación y la experiencia que pueden aportar en cualquier sistema político.