El último suspiro del gattismo

El 7 de diciembre de 1990, la representante comercial de los Estados Unidos, Carla Hills, compareció ante la prensa en Bruselas para anunciar el fracaso de las cuatro años de negociaciones comerciales mundiales de la Ronda Uruguay. Al echar la culpa a los demás, en particular a una Comunidad Europea intransigente que se negaba a retirar los subsidios agrícolas, advirtió de las nefastas consecuencias: los conflictos comerciales mundiales, la depresión mundial e incluso la guerra. Aunque declaró desafiante que ningún acuerdo es mejor que un mal acuerdo, lamentó la pérdida de «nuevas oportunidades».

Desde entonces, funcionarios de muchos países se han apresurado en Ginebra y en las principales capitales del mundo para resucitar la Ronda Uruguay. Al igual que Hills, muchos comentaristas han lamentado la obstinación que creen que la torpedeó. Se habla de la muerte del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) e incluso se insinúa que, como resultado, el sistema de comercio mundial se hundirá en el caos.

Tanto la lucha como las lamentaciones son en vano. No importa lo que produzcan, el hecho es que los negociadores comerciales de Bruselas han dado el golpe de gracia a un sistema del GATT que ha estado muriendo al menos desde el final de la Ronda de Tokio en 1979. La Ronda Uruguay, concebida en 1986 como un último y desesperado esfuerzo de revitalización, nació, de hecho, muerta.

Las suposiciones y principios del GATT de la década de 1940 se han vuelto en gran medida irrelevantes para la economía mundial de la década de 1990 y para los intereses de los Estados Unidos en esa economía. Mientras esto no se reconozca, nada de lo que se pueda haber acordado en Bruselas o que se pueda acordar aún en Ginebra detendrá la continua erosión de la elaborada estructura legal del GATT.

Los partidarios del GATT parecen incapaces de reconocer tres problemas en particular. En primer lugar, la preeminencia económica mundial de los Estados Unidos se ha desvanecido en gran medida. Fue la fortaleza de los Estados Unidos la que permitió gran parte de la vitalidad inicial del sistema. En segundo lugar, cuando el GATT pasó de centrarse en su temprana reducción de aranceles a la eliminación de las barreras no arancelarias al comercio, los miembros se encontraron con conflictos intratables por sus derechos soberanos. Es comprensible que cada nación insistiera en fijar sus propias prioridades económicas y sociales y no cedería —en muchos temas no podría— el paso a una visión más internacional.

Por último, y quizás lo más importante, principios como el «trato nacional» y la «nación más favorecida» —principios que sustentan toda la estructura del GATT— son intrínsecamente desventajosos para las sociedades más liberales y abiertas. Cuando el poder de los Estados Unidos era realmente excepcional, todo esto podía ocultarse. Pero con Estados Unidos en relativa decadencia y el GATT estableciendo una agenda cada vez más amplia e intrusiva, las verdaderas sanciones que se derivan del liberalismo y la apertura han quedado al descubierto y, con ellas, la debilidad de la estructura original del GATT.

¿Por qué los líderes políticos estadounidenses y la clase dirigente de la política comercial no han reconocido estos hechos? Los ha cegado lo que podría denominarse «GATtismo»: una creencia, que raya en la fe religiosa, en el poder de normas comerciales cada vez más detalladas para resolver los principales problemas económicos nacionales e internacionales; y la correspondiente creencia en la capacidad de los Estados Unidos de imponer sus puntos de vista económicos a sus socios comerciales.

Los gattistas han convertido lo que antes era un ejercicio prudente y limitado (una vez más, centrado en gran medida en reducir los aranceles) en una inútil cruzada legalista para homogeneizar las diferentes naciones, actuando, a veces, como si no existieran expresiones saludables de diversidad. El resultado ha sido una serie de normas inaplicables que se aplican a áreas actualmente ingobernables de la competencia económica internacional. Esto, a su vez, ha dado un tono moralizador a la política comercial estadounidense; uno que ha exacerbado innecesariamente muchas disputas comerciales e, irónicamente, ha provocado repetidos reveses para la causa de un comercio mundial más libre.

La panacea de las nuevas normas comerciales mundiales de los GATTISTAS también se ha convertido cada vez más en una amenaza para la economía estadounidense, en particular para el sector manufacturero del país. Al centrarse en el proceso más que en los resultados y al proyectar las prácticas económicas de los Estados Unidos como un estándar mundial, los negociadores comerciales estadounidenses han contribuido de manera significativa a deshacer el liderazgo industrial y tecnológico de los Estados Unidos.

El fracaso de la Ronda Uruguay puede resultar una bendición disfrazada si obliga a reconsiderar la ortodoxia actual e impulsa a los Estados Unidos a reformular sus políticas económicas y comerciales. Durante demasiado tiempo, la doctrina gattista ha inhibido el verdadero debate que debería haber tenido lugar: cómo reconstruir la fortaleza económica nacional.

El fracaso de la Ronda de Tokio

El GATT entró en agonía cuando la Ronda de Tokio de 1979 incumplió manifiestamente su promesa. En lugar de propiciar aperturas de mercados multilaterales y a pesar de las garantías de los principales partidarios del GATT de los Estados Unidos, la Ronda de Tokio no obtuvo resultados concretos con ninguna de las medidas contenidas en el acuerdo final: códigos de conducta para el comercio internacional, aprovisionamiento público, reforma del marco del GATT y reducciones de las barreras no arancelarias en áreas de productos específicas, especialmente la aviación y la agricultura. Además, los recortes de tarifas, que los negociadores anticiparon rondarían los 60%, en realidad solo eran 30%.

Y las seguridades habían sido generosas. Tras la Ronda de Tokio, el representante comercial especial Robert Strauss predijo que los cambios en el código de contratación pública (todos los miembros habían acordado abrir la contratación pública a postores externos) producirían hasta$ Acceso a los mercados mundiales por valor de 25 000 millones para las empresas estadounidenses. Su oficina proyectó la creación de entre 50 000 y 100 000 nuevos puestos de trabajo en los Estados Unidos. De hecho, las cifras del GATT de 1983 muestran que en el mercado de aprovisionamiento de la Comunidad Europea, las empresas extranjeras ganaron solo un 0,28% de los contratos cubiertos por la Ronda de Tokio. Se podrían obtener resultados similares en Japón y otros lugares. A los países que no habían firmado el acuerdo les fue tan bien como a los que lo hicieron.

Los acuerdos que cubrían la industria aeroespacial y de alta tecnología tampoco cumplían con los requisitos. En 1979, la Oficina de Presupuesto del Congreso predijo que la Ronda de Tokio beneficiaría en gran medida a la industria aeronáutica estadounidense, ya que los gobiernos extranjeros «tratarían de evitar las subvenciones a la exportación u otras prácticas que pudieran obstaculizar el comercio competitivo». La Oficina de Presupuesto del Congreso también afirmó que los códigos normativos recientemente negociados serían particularmente útiles para las industrias estadounidenses de alta tecnología; el Departamento de Trabajo afirmó que la Ronda aumentaría el empleo en las industrias estadounidenses de ordenadores y semiconductores en un 3,3%% y 3.6%, respectivamente.

Pero los años transcurridos desde 1979 no han sido amables con la Oficina de Presupuesto del Congreso ni con el Departamento de Trabajo ni, lo que es más urgente, con las industrias aeroespacial, informática o de semiconductores de EE. UU. La participación estadounidense en el mercado internacional de aviones ha caído de manera constante durante la última década, en parte porque la Comunidad Europea absorbió pérdidas sustanciales para desarrollar Airbus, gracias a enormes subsidios gubernamentales que la Ronda de Tokio presumiblemente había descartado. Entre 1980 y 1989, la cuota de mercado de Airbus pasó de 0% a 18,8% en aviones de fuselaje estrecho y desde 25,2% a 49% en aviones de fuselaje ancho.

En cuanto a los ordenadores, la cuota de las empresas estadounidenses en el mercado estadounidense pasó del 94%% a 66% y desde 90% a 67% en semiconductores. A nivel mundial, la situación era aún peor. En el mercado mundial de semiconductores, la participación de los productores estadounidenses cayó del 80%% a menos de 40%. Mientras tanto, en el rápido crecimiento del mercado japonés, los acuerdos de la Ronda de Tokio no se tradujeron en ningún aumento de las acciones de las empresas estadounidenses. Según una reseña del acuerdo final de la Universidad de Michigan de 1986, «los efectos de la Ronda de Tokio en el comercio, el empleo y el bienestar [en los Estados Unidos] deberían medirse en décimas o incluso centésimas de porcentaje».

Algo de esto podría haberse previsto. Para allanar el camino en Tokio, los negociadores estadounidenses acordaron aceptar una prueba de lesión antes de poder imponer derechos en los casos de dumping, una prueba que dificultó más que antes a las industrias estadounidenses la obtención de ayuda. Esta acción solo formó parte de un patrón más amplio en el que los negociadores estadounidenses han cambiado normas relativamente aplicables por promesas inaplicables de acceso al mercado; han tendido a aceptar violaciones masivas del acuerdo de la Ronda de Tokio —como las subvenciones a Airbus—, al tiempo que se adhieren fielmente a las nuevas estipulaciones que hacen que la industria estadounidense sea más vulnerable a las actividades depredadoras.

La agenda equivocada de Uruguay

Para los GATTISTAS, la Ronda de Tokio fue una victoria: al menos les dio un respiro de cinco años de las presiones comerciales nacionales. La negociación podría pasar por acción y los acuerdos, cualquier acuerdo, podrían pasar por éxito. Para casi todos los demás, los resultados de Tokio eran dudosos.

Las tensiones comerciales internacionales solo crecieron en la década de 1980. Las demandas de protección, especialmente de los fabricantes estadounidenses, obligaron en última instancia al libre comerciante Ronald Reagan a conceder más desgravaciones a la importación a más empresas estadounidenses que ningún otro presidente estadounidense anterior; aunque su ambigüedad y sus políticas demasiado poco y demasiado tarde no lograron satisfacer ni al Congreso ni a una parte cada vez mayor del público estadounidense. Por supuesto, la industria estadounidense tuvo problemas en la década de 1980 por muchas razones. Aun así, los fabricantes se han visto afectados por las políticas gattistas y sus reveses, inevitablemente, han repercutido en las reglas de comercio, lo que pone de manifiesto aún más las debilidades del GATT.

Incapaz (o reacio) a cambiar las estructuras político-económicas tradicionales, preocupado por la lentitud del crecimiento y frustrado por las normas irregulares, lentas y con fugas del GATT, un país tras otro eludió las normas del GATT mediante una variedad de mecanismos. Las relaciones comerciales entre Japón y sus socios comerciales se hicieron particularmente problemáticas. La combinación de las políticas industriales japonesas y las prácticas empresariales exclusionistas provocó desequilibrios comerciales desbocados y un aumento de las acusaciones de injusticia.

¿Cuál fue la solución de los GATtistas a la creciente tensión? Otra ronda, por supuesto, para ahondar en las antiguas normas y ampliarlas a actividades más complejas y delicadas desde el punto de vista político. Las negociaciones se centraron en los servicios y la agricultura, con énfasis en los países en desarrollo y la CE, una agenda extrañamente inadecuada para la peor crisis manufacturera de los Estados Unidos desde la Gran Depresión y extrañamente sesgada de las disputas con Japón.

Los servicios, como decían los GATTIST, eran «el futuro». Según la teoría económica gattista, los servicios representaban una etapa superior de la evolución económica: la «era posindustrial». Además, como dijo Jay Dowling, economista internacional de la Oficina de Industrias de Servicios del Departamento de Comercio: «Se percibía que los servicios eran algo en lo que éramos relativamente buenos, algo que los países recién industrializados probablemente necesitaban. [La decisión] no se basó en un montón de análisis microeconómicos detallados. Era una especie de percepción general…»

Los servicios también tenían algo diferente a su favor. El GATT se creó para hacer frente a las barreras comerciales clásicas, fáciles de identificar y cuantificables, como los aranceles, las cuotas y los controles fronterizos. Los objetivos industriales japoneses y europeos, las directrices administrativas y los consorcios de investigación eran demasiado sutiles para caber en este marco comercial clásico. Pero los servicios eran, en general, un área fácilmente identificable que había permanecido fuera de las normas del GATT. ¿No era más sencillo seguir el viejo molde en un área nueva que hacer frente a las contradicciones mucho más espinosas que amenazaban al antiguo sistema?

Tampoco se eligió la agricultura después de un análisis detallado. Al igual que los servicios, se trataba simplemente de todo un sector que había permanecido fuera del GATT; cabe imaginarse preparar una posición negociadora al estilo clásico. Al mismo tiempo, parecía razonable esperar que se pudiera persuadir a los países en desarrollo de que accedieran a las solicitudes de servicios de los Estados Unidos prometiéndoles aumentar las exportaciones agrícolas.

Si los servicios fueran el futuro, ¿la fabricación era el pasado? De hecho, los GATTISTAS han incorporado a las negociaciones comerciales un sesgo antimanufacturero, basándose en la suposición profundamente equivocada de que la fabricación estadounidense no es competitiva, no cuando tiene un alto valor añadido. E, irónicamente, una de las pruebas citadas por los gattistas de que la fabricación estadounidense está pasada de moda (por lo tanto, no vale la pena defenderla) es que los fabricantes estadounidenses han exigido una desgravación comercial. Los gattistas no ven cómo esta demanda es realmente el producto de la profecía autocumplida del GATTIsm, ni siquiera en las industrias de alta tecnología.

Cuando, por ejemplo, el dumping abusivo amenazó a la industria estadounidense de semiconductores a principios de la década de 1980, los responsables políticos reaccionaron lentamente. Cuando lo hicieron, finalmente, asumieron que cualquier industria estadounidense que necesitara favores especiales debía ser dinosaurio. Describieron los chips de memoria como «productos básicos», artículos baratos de producción en masa. Se consolaron con la idea de que los Estados Unidos seguramente seguirían dominando los sectores más avanzados, como los servicios.

De hecho, la fabricación refuerza la competitividad nacional al menos de cinco maneras:

• La fabricación financia la mayoría de la investigación y el desarrollo con fines comerciales.

• Como tanto el crecimiento de la productividad como los salarios son relativamente altos en la industria manufacturera, todavía se generan muchos de los mejores empleos.

• Dado que los fabricantes representan la mayor parte de las importaciones y exportaciones de EE. UU., las cuentas internacionales de los Estados Unidos nunca mejorarán significativamente sin mejorar la fabricación.

• La seguridad nacional depende de una base de fabricación sólida.

• Muchos servicios están relacionados con el sector manufacturero de diversas formas directas e indirectas. Un sector de servicios fuerte sin un sector manufacturero fuerte no es posible a largo plazo.

Así que la Ronda Uruguay estuvo condenada al fracaso desde el principio. Los corrosivos que corroían el sistema antes de la Ronda no provenían principalmente de áreas descubiertas por las normas del GATT; sin duda, las disputas se producían periódicamente en la agricultura, pero la agricultura comprende menos de 11% del comercio mundial. En cuanto al comercio de servicios, crecía más rápido que el comercio de bienes, lo que sugería que las normas del GATT podrían no haber sido esenciales para expandir el comercio internacional en cualquier caso. No, los problemas provenían precisamente de las áreas que se suponía que el GATT debía regular.

Abrir los mercados es injusto

Como se anunció como una especie de reforma de la doctrina comercial, la agenda de Uruguay intentó ofrecer algo para todos. Además de los servicios y la agricultura, hubo negociaciones sobre la reducción de aranceles, las subvenciones, el antidumping, las salvaguardias, la propiedad intelectual, la solución de controversias y las medidas no arancelarias, asuntos pendientes y fallidos de la Ronda de Tokio. Los países en desarrollo progresaron en los productos textiles y basados en los recursos naturales. Y a los escrituralistas del GATTIsmo se les dio algo llamado «funcionamiento del sistema GATT», llamado acertadamente FOGS.

Pero la Ronda iba a ser más de lo mismo. Nadie contempló revisar los principios fundamentales de la ortodoxia: los principios del trato nacional y la condición de nación más favorecida. Adoptados como base de los compromisos del GATT en 1948, estos conceptos parecen a primera vista la encarnación de la equidad. Difícilmente lo son en 1991.

Según el trato nacional, por ejemplo, el gobierno de los Estados Unidos se compromete a tratar a los participantes extranjeros en su economía del mismo modo que trata a las empresas nacionales. A cambio, otros miembros del GATT se comprometen a hacer lo mismo. ¿Por qué es injusto? No lo es, siempre y cuando todos los países traten a los operadores nacionales más o menos de la misma manera. Sin embargo, los Estados Unidos hacen cumplir estrictas normas antimonopolio, se abstienen de la intervención burocrática y de políticas de segmentación industrial y aplican una norma estricta de no discriminación. En otras economías más restrictivas —la de Corea, por ejemplo—, los gobiernos se comportan de manera muy diferente. El resultado es injusto.

Durante un período de tiempo, las empresas de los países más restrictivos penetrarán en los mercados de los países más liberales. Poco a poco, las empresas de los países restrictivos venderán más, disfrutarán de costes más bajos y comenzarán a dominar los mercados internacionales, lo que sentará las bases para las acusaciones de injusticia y las demandas de protección o represalias.

Hay problemas similares con el estatus de nación más favorecida. Según las normas del GATT, si el país A y el país B negocian concesiones liberales entre sí, deben hacerlas extensivas a todos los demás miembros del GATT para evitar que sus nuevas políticas discriminen a los demás signatarios. Pero esto significa que estos últimos países pueden reducir sus concesiones al mínimo y, al mismo tiempo, aprovechar los beneficios de una liberalización sustancial por parte de los dos primeros países. Según las normas del GATT, en otras palabras, los países restrictivos pueden mantener barreras altas si lo hacen de forma no discriminatoria. Todo es perfectamente legal y perfectamente injusto para los competidores de economías más liberales.

El problema era leve para las empresas estadounidenses en los primeros días del GATT. La economía de los Estados Unidos era mucho más poderosa que la de ningún otro país y los signatarios originales del GATT tenían, en general, prioridades y estructuras nacionales muy similares. Sin embargo, en la década de 1980, muchos países muy diferentes se habían unido al sistema y el dominio de los Estados Unidos había desaparecido hacía mucho tiempo. El resultado fue una disputa tras otra, en el acero, los automóviles, los semiconductores, el aprovisionamiento público, la industria aeroespacial y muchos otros ámbitos.

Una vez más, ninguno de estos temas figuraba en la agenda de la Ronda Uruguay. Desde el principio, las conversaciones estuvieron en contra de la industria estadounidense, la que más contribuye a las exportaciones estadounidenses, con diferencia. Los Estados Unidos pusieron la agricultura y los servicios en lo más alto de la lista. Nuestros socios comerciales dejaron claro que el precio de las concesiones en estas áreas debilitaría aún más las leyes estadounidenses que permiten a la fabricación contrarrestar las prácticas comerciales abusivas.

Los negociadores estadounidenses, en respuesta, aceptaron que todas las normas comerciales eran igual de importantes para la economía estadounidense e igualmente aplicables, un enfoque que resultaba evidente para los presidentes Reagan y Bush. Negociando las normas e ignorando los resultados, podrían mantener al gobierno y la industria perfectamente separados. No habría asociación con la industria y el comercio. Ninguna estrategia comercial ni ninguna otra desviación herética de los principios del laissez-faire. Era más importante negociar para salvar el GATT que para salvar la industria estadounidense. Con el GATT como escudo, los líderes estadounidenses podrían desviar las críticas: «Hemos hecho nuestra parte, ahora le toca a usted en los negocios hacer la suya».

El coste real de la pureza teológica ha sido devastador. En 1950, los Estados Unidos contaban 18% de las exportaciones mundiales y 12% de las importaciones mundiales. Desde la década de 1980, estas proporciones se han invertido, de hecho. Algo de esto era de esperar e incluso desear, pero está claro que no todo.

Los errores de los Gattistas

Los gattistas no son estúpidos. Pero su fe los ha llevado a cometer el error capital de la mayoría de los fanáticos e ideólogos: asumen que si su dogma no explica la realidad con precisión, la realidad debería cambiar para adaptarse a su dogma. Este punto de vista coloca a los gattistas en la siempre incómoda posición de insistir en que su ideología no tiene nada malo que una transformación total de la naturaleza humana no pueda solucionar.

El verdadero problema de la política comercial estadounidense en la actualidad es el propio GATTISMO, que se basa en tres malentendidos relacionados sobre la economía posterior a 1945. Los GATTISTAS no entienden por qué el enfoque del GATT parecía funcionar tan bien como lo hizo, por qué el GATT murió y por qué las naciones actúan como lo hacen en el entorno económico internacional.

Por qué funcionó el GATT

Los acuerdos internacionales solo pueden codificar las realidades del poder; no pueden sustituirlas. La nación cuyos puntos de vista prevalezcan en esas negociaciones no será la nación cuyos puntos de vista sean objetivamente superiores, sino la que ponga más cartas sobre la mesa y pueda doblegar a los demás a su antojo o comprarlos. Esa es la verdadera lección de los primeros éxitos del GATT.

Según el evangelio gattista, el sistema funcionó porque los Estados Unidos convirtieron a sus socios comerciales a sus propios principios económicos de laissez-faire. En concreto, los Estados Unidos pudieron convencer a otros países de que la economía internacional no era un juego de suma cero, en el que la ganancia de una parte era la pérdida de la otra y que, por lo tanto, no tenían motivos para tratar de fortalecer la economía nacional a expensas de otros países.

Pero no se llevó a cabo esa conversión. El GATT funcionó desde el principio, principalmente porque los Estados Unidos eran lo suficientemente fuertes como para absorber el coste del liderazgo económico mundial. Y gracias a su capacidad de sobornar a otros para que apoyaran el GATT, los Estados Unidos dieron a esas naciones una manera fácil de reconstruir su poder y su prosperidad tras la devastación de la guerra.

En las décadas de 1950 y 1960, la abrumadora fortaleza económica de los Estados Unidos en prácticamente todos los sectores clave permitió a los líderes estadounidenses absorber una liberalización comercial desigual en nombre del progreso del GATT. Los Estados Unidos también tenían abundante fuerza financiera para ayudar a las empresas estadounidenses a conseguir una participación razonable en los mercados internacionales. Y a pesar del predominio estadounidense, el comercio durante mucho tiempo siguió siendo relativamente poco importante para la economía estadounidense, y nunca superó los 8% del PNB hasta 1977.

La geopolítica también llevó a los Estados Unidos a abrir su mercado independientemente de las prácticas comerciales de otros países. Decidido a contener el comunismo mediante la creación de un bando estable y próspero en el mundo libre y garantizando el desarrollo económico y la estabilidad política del Tercer Mundo, Washington alentó a sus aliados europeos a formar un bloque comercial restrictivo, toleró el proteccionismo flagrante por parte de Japón y cortejó rutinariamente a los países en desarrollo con lucrativas concesiones comerciales. Además, la tarea del GATT en estos primeros días era relativamente fácil de llevar a cabo: reducir los aranceles.

Visibles y fáciles de medir, los aranceles son barreras comerciales que invitan a su eliminación. Al mismo tiempo, el sistema monetario internacional que duró de 1945 a 1971 aumentó la importancia relativa de la reducción de los aranceles. Los tipos de cambio fijos limitaron la capacidad de los miembros del GATT de obtener beneficios comerciales unilaterales mediante la manipulación del movimiento de sus monedas. Mientras tanto, las expresiones mundiales de apoyo a las normas del GATT parecieron confirmar dos de las suposiciones más sagradas de los GATTISTAS: que las economías capitalistas orientadas al mercado son todas iguales y que, por lo tanto, el GATT fue un acuerdo entre países con ideas fundamentalmente afines.

Convencidos de que todos los firmantes compartían puntos de vista comunes sobre las prácticas económicas y sociales nacionales (por ejemplo, el papel adecuado del gobierno en la economía, la importancia relativa del consumo y la producción, el equilibrio óptimo de poder entre los trabajadores y la dirección), los padres fundadores del GATT llegaron a la conclusión de que armonizar estas prácticas en el ámbito comercial sería relativamente fácil. Se equivocaron.

Por qué murió el GATT

Lamentablemente, el dominio mundial de los Estados Unidos era insostenible. De hecho, reducir la brecha entre los Estados Unidos y el resto del mundo —restablecer una apariencia de «normalidad» anterior a 1939 en la economía mundial— era uno de los principales objetivos de la política económica exterior de los Estados Unidos. En 1947, los funcionarios estadounidenses crearon, sin darse cuenta, un sistema de comercio mundial que exigía congelar la historia. No permitieron un cambio en la estructura del poder económico mundial.

A medida que la posición económica mundial de los Estados Unidos disminuyó desde su punto máximo de la posguerra, también lo hizo la capacidad del país de absorber sin problemas el coste del liderazgo económico. La participación de EE. UU. en el comercio mundial no solo cayó sustancialmente, sino que los beneficios también se estancaron y muchas de las principales industrias estadounidenses se vieron obligadas a quebrar.

Cómo compiten realmente las naciones

Algunos gattistas predican que la redacción de normas no ha funcionado últimamente porque la mayoría de los países son demasiado estúpidos, egoístas o de mente estrecha como para darse cuenta de que obedecer esas reglas hace que todos estén mejor a largo plazo. Otros GATTISTAS sugieren que un mundo aburrido de competencias y logros silenciosos simplemente está cansando al GATT en algún sentido psicológico.

Estas conclusiones se basan en suposiciones ingenuas. Asumen que los países sacrificarán los intereses individuales y la soberanía nacional para generar beneficios para el mundo en su conjunto. Culpan del incumplimiento de las normas del GATT a problemas temporales, caprichosos y, en última instancia, corregibles: malentendidos e interpretaciones erróneas genuinos, errores morales, falta de información. En última instancia, los GATTISTAS creen que los países firman acuerdos «en función del fondo», independientemente de las relaciones de poder internacionales o del flujo específico de beneficios. Y sostienen que las naciones observan estas reglas en gran parte porque las naciones se comprometen con la idea de observar las reglas.

Según los gattistas, en resumen, los regímenes de comercio internacional funcionan igual que el sistema legal de los Estados Unidos. Las negociaciones comerciales del GATT y otras normas deberían ser ejercicios legales. Del mismo modo que la legislación nacional puede proteger a los ciudadanos de un país de un gobierno arbitrario, el tipo correcto de normas comerciales puede proteger el comercio internacional de las fuerzas «políticas» arbitrarias. En este sentido, el GATTISMO también refleja otra creencia exclusivamente estadounidense: que la economía puede y debe divorciarse de la política.

Por supuesto, es completamente irreal que los Estados Unidos esperen despolitizar el comercio mundial. Muchos pragmáticos en los Estados Unidos y la mayor parte del resto del mundo siempre han considerado el comercio y las negociaciones comerciales simplemente como una continuación del conflicto económico. No esperan que la naturaleza competitiva y anárquica de la política mundial se desvanezca pronto. Más bien, lo ven como una característica inevitable de un mundo de naciones soberanas independientes.

Los gattistas tienden a creer que no se puede crear una ventaja comparativa y que las naciones se quedan con los puntos fuertes y débiles que Dios les ha dado. Otros países no están de acuerdo y citan, entre otros, el ejemplo de Japón, cuya ventaja comparativa hasta finales de la década de 1950 se pensaba que se limitaba a los árboles enanos y a los juguetes baratos y frágiles.

Por último, los negociadores del GATT han hecho que las violaciones de las normas comerciales sean aún más inevitables al adoptar una espiral cada vez más estrecha de pactos redactados con mayor precisión y destinados a formas cada vez más sutiles de estrategias comerciales nacionales. Sin embargo, las prácticas nacionales plantean un problema irresoluble de cumplimiento y aplicación para el GATT: muchos de los obstáculos reflejan preferencias nacionales sólidas y totalmente legítimas en numerosos temas relacionados con la organización económica, política e incluso social.

De hecho, el término «distorsionador del comercio» de los GATTISTAS representa la máxima falacia de su visión del mundo. Reúne todo tipo de actividades económicas, desde la regulación ambiental hasta la protección del consumidor y la tecnología gubernamental, las iniciativas de promoción diseñadas para mejorar la capacidad nacional de creación de riqueza a largo plazo, e implica que su efecto inmediato en el comercio es la única medida de su valor.

Los negociadores del comercio mundial buscan ahora de forma rutinaria violaciones de la soberanía que las naciones no aceptan y, en muchos casos, no deberían aceptar. Cuando se les presiona, la mayoría de los países señalan legítimamente el mundo aún peligroso en el que viven y citan su comprensible deseo de fijar sus propias prioridades económicas, sociales y políticas. Los gattistas los castigan entonces por retrógrados y proteccionistas. El verdadero problema, una vez más, no está en estas naciones sino en la doctrina gattista, que exige que las naciones actúen en contra de sus propios intereses o, más precisamente, que adopten una definición nueva e históricamente no comprobada de sus intereses propios.

Más allá del GATT

¿Qué resultará del fracaso de la Ronda Uruguay? Según los gattistas, las terribles plagas económicas son prácticamente inevitables. Un análisis más detallado revela un panorama más equilibrado.

En primer lugar, no está claro que el GATT haya sido el principal impulsor del fenomenal aumento del comercio internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial. Al fin y al cabo, gran parte de la expansión se ha producido en sectores fuera de la jurisdicción del GATT (especialmente los servicios y la agricultura) o en sectores que se apartaron de la disciplina del GATT, como ocurre con los textiles. Además, el surgimiento de la CE, de la enorme mejora del transporte y las comunicaciones y de otros avances políticos y tecnológicos fueron al menos tan importantes como el GATT a la hora de impulsar el comercio. La recuperación de Europa occidental y Japón tras la ruina de la guerra, el avance de los países en desarrollo y el progreso hacia la integración económica europea se deben más a la inyección de crédito estadounidense en la economía mundial que a cualquier logro del GATT.

La explosión comercial tampoco fue la principal responsable del vigoroso crecimiento de la posguerra. De hecho, se puede decir que la prosperidad permitió la liberalización del comercio en la posguerra, no al revés.

Este círculo virtuoso no terminó porque el proteccionismo empezara a aumentar. Más bien, después de mediados de la década de 1960, cuando los Estados Unidos añadieron enormes obligaciones de bienestar social nacional a sus costosas cargas militares y financieras internacionales, su política monetaria se hizo cada vez más inflacionaria y, por lo tanto, insostenible.

En segundo lugar, la Ronda Uruguay no influyó mucho en los principales conflictos actuales. Las actuales disputas comerciales agrícolas entre Estados Unidos y la CE —por las hormonas de la carne de vacuno, los mataderos, la fruta enlatada y la pasta— no tienen relación en gran medida con lo que resultó ser la agenda agrícola de la Ronda Uruguay. La Ronda Uruguay tampoco tenía previsto hacer nada con respecto a la práctica extranjera común de segmentación industrial que inevitablemente apunta a la industria estadounidense.

El GATT ha sido un foro intrínsecamente inapropiado para abordar lo que podrían denominarse las desventajas estructurales de la industria estadounidense, los problemas únicos que plantean los japoneses keiretsu, el coreano chaebol, las agrupaciones financieras e industriales alemanas y los gigantes industriales estatales franceses, todos los cuales disfrutan de relaciones políticas con sus gobiernos y de grados de control del mercado imposibles para las empresas estadounidenses.

Y la mayor amenaza que pretendía evitar la Ronda Uruguay parece que ya es una realidad, a saber, la fragmentación del mundo en bloques comerciales regionales al estilo de los años 30. El desarrollo de la CE 92, el establecimiento de la hegemonía por parte de Japón sobre las economías de la Cuenca del Pacífico y la repentina aparición de un bloque norteamericano basado en pactos bilaterales de libre comercio entre los Estados Unidos y Canadá, quizás México (e incluso el resto de América Latina) van a continuar independientemente de lo que haya sucedido en Bruselas o de lo que pueda ocurrir en otras conversaciones del GATT.

A pesar de que la lucha mundial por el liderazgo económico y tecnológico es muy posible que se intensifique, es poco probable que se desarrolle el escenario de guerra comercial que temen los GATTISTAS. Gran parte del comercio exterior de los Estados Unidos y la mayor parte del comercio internacional se basan en acuerdos bilaterales, formales e informales, ajenos a las disciplinas del GATT. Deberían sobrevivir bastante bien a los últimos días (o años) del actual sistema de comercio mundial.

De hecho, las múltiples actividades de las empresas multinacionales y los bancos de todas las formas y tamaños en todo el mundo han creado una espesa red de vínculos y relaciones que no van a desaparecer. Numerosos y poderosos intereses de los principales países del mundo tienen un interés primordial en contener las disputas económicas y llegar a acuerdos. En todo caso, el fracaso de la Ronda Uruguay ha hecho que el mundo camine sobre cáscaras de huevo y debería prompt a search for a new direction.

Operando al alza

Ya sea que las negociaciones comerciales internacionales del futuro sean principalmente multilaterales, bilaterales, regionales o funcionales, el comercio se convertirá en un campo de actividad cada vez más competitivo. Y aunque los vínculos económicos entre muchos países se ampliarán y profundizarán (hasta el punto de acelerar la formación de bloques comerciales regionales), el comercio seguirá dominado por unidades políticas rivales.

A medida que termine la Guerra Fría, la fortaleza económica pasará a ser la clave del poder y la influencia mundiales, y las formas de aumentar esa fortaleza serán cada vez más difíciles de regular. La liberalización comercial al estilo del GATT nunca estará a la altura de las nuevas estrategias que las naciones diseñarán para tomar la delantera. No importa cómo se resuelvan los detalles de un mundo posterior al GATT, los siguientes principios deberían guiar la política comercial de los Estados Unidos.

Los Estados Unidos no deberían abandonar formalmente el proceso del GATT. Es posible que las rondas futuras generen algunos beneficios para la economía estadounidense. Pero Washington necesita dedicar mucho menos tiempo a intentar volver a dar vida al sistema actual del GATT y mucho más tiempo a desarrollar, en cooperación con los principales socios comerciales, un nuevo marco para el comercio mundial. El principal desafío de los Estados Unidos será promover sus intereses económicos de una manera pragmática y no moralizante.

El nuevo marco comercial debe lograr un equilibrio más sensato entre la liberalización del comercio y los objetivos nacionales legítimos que el GATTISMO. Debe reconocer que muchos signatarios actuales del GATT simplemente no aceptan los principios económicos del laissez-faire que caracterizan a la versión estadounidense del capitalismo. Y debe sustituir los principios del trato nacional y de la nación más favorecida por una norma única para garantizar que las economías liberales no sean penalizadas y las economías cerradas recompensadas.

Para lograr estos objetivos, puede que primero sea necesario crear un «SuperGatt» o una versión nueva y más restrictiva de la fallida Organización Internacional del Comercio (ITO) propuesta a finales de la década de 1940. Ambos consistirían en un grupo más pequeño de países con ideas realmente afines dispuestos a cumplir con un único conjunto de normas. Como ha descubierto la Comunidad Europea, la única manera de lograr un verdadero mercado único es lograr esa convergencia. Este esfuerzo de armonización se centraría en un número reducido de políticas y estrategias económicas destinadas a estimular el comercio y el crecimiento. Los beneficios de las normas, que podrían denominarse útilmente «trato del GATT», solo beneficiarían a los países dispuestos a asumir las nuevas obligaciones.

Pero los Estados Unidos también necesitan nuevas políticas para los países que permanecen fuera del SuperGatt. En las relaciones comerciales en las que no se aplican los principios clásicos de la ventaja comparativa, en las que las políticas industriales se entrometen o en las que, como resultado, el libre comercio simplemente no existe, los Estados Unidos necesitan un enfoque que se adapte a las diferentes estructuras económicas nacionales. No tiene sentido iniciar una pelea. Es mejor negociar acuerdos bilaterales y recíprocos.

Un buen ejemplo de cómo podría funcionar la reciprocidad es el comercio internacional de servicios aéreos. En este caso, los Estados Unidos se enfrentan al problema de acceder a los mercados extranjeros, donde, en muchos casos, los competidores de las compañías aéreas estadounidenses son propiedad de los gobiernos anfitriones o están fuertemente subvencionados por ellos. En respuesta, Washington no concede el trato nacional. Concede a varias compañías aéreas extranjeras solo el tipo de acceso al mercado estadounidense que sus gobiernos estén dispuestos a dar a las compañías aéreas estadounidenses en sus mercados. El comercio no es «libre» según los estándares de los puristas del GATT, pero se preserva un grado considerable de competencia.

A diferencia del GATTISM, que pretendería que el problema estructural en el comercio internacional de servicios de las compañías aéreas no existe, la reciprocidad bilateral lleva a los negociadores a reconocer, aceptar y tener en cuenta las principales diferencias entre los socios comerciales. Y el principio de reciprocidad impulsa continuamente a los negociadores a buscar resultados que aporten beneficios específicos y concretos a sus países.

Pero aún faltan muchos años para un SuperGatt, y mucho menos un ITO nuevo. Y hasta que estén a su alcance, los responsables políticos estadounidenses deben reconocer que las negociaciones comerciales serán solo un aspecto muy limitado de la estrategia económica más amplia que se necesita. En el pasado, los negociadores comerciales podían darse el lujo de buscar objetivos abstractos, como la «equidad». Hoy en día, las abstracciones deben dar paso a intereses y resultados concretos; los acuerdos futuros deben juzgarse en función de su impacto directo en la economía estadounidense, no en función de su capacidad de apuntalar un sistema mundial legalista en el que las industrias estadounidenses críticas no son más que moneda de cambio.

Una política comercial orientada a los resultados no tiene por qué implicar la garantía de una cantidad determinada de ventas en el extranjero. Pero debe implicar pensar en los impactos específicos relacionados con la industria de las diversas propuestas comerciales antes las negociaciones internacionales llegan a la recta final, algo que nunca se hizo en las rondas de Tokio o Uruguay. Esta política también ayudaría a recordar a los funcionarios que las diferentes normas comerciales tendrán diferentes efectos en los distintos sectores. En concreto, las normas que rigen a los fabricantes suelen ser más fáciles de hacer cumplir que las normas que rigen los servicios.

Este tipo de política sopesaría detenidamente el impacto en el comercio y la competitividad internacional de las principales decisiones económicas que tome el gobierno federal. Una y otra vez, Washington ha ignorado estas consideraciones, incluso cuando una medida equivocada pone en peligro a la industria más fuerte. Recuerde la desintegración de AT&T. Nunca la revisó el representante comercial de los Estados Unidos. Cuando se implementó, un resultado no deseado fue un enorme déficit comercial estadounidense en equipos de telecomunicaciones.

En general, cultivar la fortaleza económica de los Estados Unidos será la mejor garantía de prosperidad y seguridad, ya sea que el mundo posterior al GATT sea estable y principalmente cooperativo o volátil y ferozmente competitivo. La política comercial no sustituye al fomento de la fortaleza económica nacional. Esta es una de las principales prioridades de seguridad nacional; cuanto más fuertes sean los Estados Unidos desde el punto de vista económico, más libertad de acción tendrán.

En última instancia, la mejor esperanza de los Estados Unidos para garantizar el acceso a los mercados internacionales no es negociarlos, sino hacer que los productos sean tan sobresalientes que los países no tengan más opción que importarlos. Por suerte, los Estados Unidos todavía tienen una combinación única de ventajas: gran tamaño y fuerza militar, fronteras seguras, una enorme riqueza natural y sistemas sociales y económicos dinámicos. La política económica de los Estados Unidos debe apuntar, ante todo, a preservar y aprovechar estas ventajas, no a desperdiciarlas en una búsqueda desesperada de una utopía comercial mundial.

Después de Bruselas, es hora de decir que el emperador no tiene ropa: los puntos de vista gattistas simplemente no se ajustan a la realidad del mundo. Ya no bastará con que el gobierno de los Estados Unidos predique los principios del laissez-faire, redacte las reglas para ellos y espere que las fuerzas del libre mercado sirvan automáticamente a los intereses de las empresas y los ciudadanos estadounidenses.

Hasta que las naciones del mundo tengan ideas más afines desde el punto de vista económico, la principal prioridad de los Estados Unidos en el mundo posterior al GATT debe ser hacer frente a un desafío que prácticamente defina la diplomacia y la formulación de políticas exitosas: reconocer lo inevitable y convertirlo en una ventaja. Al quitarse las anteojeras del gattismo, los Estados Unidos deberían poder hacer que el mundo posterior al GATT no sea un mundo de peligros sino de oportunidades.