Gestión del gobierno, gobierno y gestión

«El capitalismo ha triunfado». Esa fue la conclusión final a la que se llegó en Occidente cuando, uno por uno, los regímenes comunistas de Europa del Este empezaron a caer. Se ha convertido en un artículo de fe tal que nos hemos quedado ciegos ante sus efectos. Esos efectos son muy negativos —de hecho, peligrosos— porque la conclusión en sí misma es errónea. En mi opinión, hemos confundido toda la relación entre las empresas y el gobierno, y es mejor que lo aclaremos antes de que acabemos no mejor que los europeos del Este.

El triunfo del equilibrio

El capitalismo no triunfó en absoluto; sí el equilibrio. En Occidente hemos estado viviendo en sociedades equilibradas con sectores privados fuertes, sectores públicos fuertes y una gran fortaleza en los sectores intermedios. Los países bajo el comunismo estaban totalmente desequilibrados. En esos países, el estado controlaba una enorme proporción de toda la actividad organizada. Había poca o ninguna fuerza compensatoria. De hecho, la primera grieta en el bloque del Este apareció en el único lugar (Polonia) donde esa fuerza había sobrevivido (la Iglesia Católica).

La creencia de que el capitalismo ha triunfado ahora está desequilibrando a las sociedades de Occidente, especialmente al Reino Unido y los Estados Unidos. Que el desequilibrio favorezca a la propiedad privada más que a la estatal no ayudará a la sociedad. Estoy en desacuerdo con Milton Friedman, de la Universidad de Chicago, a quien le gusta comparar lo que él llama «libre empresa» con el socialismo «subversivo». La sola idea de que una institución, independiente de las personas que la constituyen, puede ser libre es en sí misma una noción subversiva en una sociedad democrática. Cuando las empresas son realmente libres, las personas no lo son.

De hecho, los diferentes tipos de organizaciones y las diferentes contribuciones que hacen en áreas como la investigación, la educación y la atención médica tienen un papel en nuestra sociedad. El capitalismo de las empresas de propiedad privada no cabe duda de que nos ha servido bien para la distribución de bienes y servicios que están debidamente controlados por las fuerzas del mercado abierto. Los libros publicados por Friedman y sus colegas son productos de ese tipo. ¿Pero es su investigación? ¿O la atención médica que reciben los pobres que viven cerca de las oficinas de esos profesores?

Más allá de lo público y lo privado

Desde que alguien quiere recordar, hemos estado sumidos en un debate sobre la asignación de los recursos entre los denominados sectores público y privado. Ya sea el capitalismo contra el comunismo, la privatización contra la nacionalización o los mercados empresariales contra los controles del gobierno, los argumentos siempre han enfrentado a las fuerzas privadas, dependientes, con las públicas y colectivas. Es hora de que nos demos cuenta de lo limitada que es realmente esa dicotomía.

Hay en privado organizaciones de propiedad, sin duda, ya sean participadas estrechamente por personas o participadas ampliamente en forma de acciones que cotizan en bolsa. Y hay públicamente organizaciones propiedad, aunque en realidad deberían llamarse estado de propiedad, porque el estado actúa en nombre del público. Nosotros, como ciudadanos, no controlamos nuestras organizaciones públicas directamente de lo que, como clientes (o como pequeños accionistas), controlamos las privadas. Pero hay otros dos tipos de propiedad que merecen la misma atención.

En primer lugar, hay cooperativamente organizaciones de propiedad, ya estén controladas formalmente por sus proveedores (como en las cooperativas agrícolas), por sus clientes (como las mutuas de seguros o las cadenas minoristas cooperativas) o por sus empleados (como en algunas empresas comerciales, como Avis). De hecho, todos los países de Occidente, incluidos los Estados Unidos, son en gran medida sociedades de organizaciones de propiedad cooperativa. Según la Asociación Nacional de Empresas Cooperativas, casi la mitad de la población estadounidense recibe servicios directos de alguna empresa cooperativa y una de cada tres personas es miembro de una cooperativa. Hace poco trabajé para una importante mutua de seguros de EE. UU. La empresa es muy competitiva, pero se beneficia de ser de propiedad cooperativa. Sus ejecutivos se apresuran a señalar lo importante que es la ausencia de presiones bursátiles para su capacidad de adoptar una perspectiva a largo plazo.

En segundo lugar, tenemos lo que yo llamo no propietario organizaciones, controladas por juntas directivas que se autoseleccionan y, a menudo, son muy diversas. Estas organizaciones sin fines de lucro se denominan a menudo organizaciones no gubernamentales (ONG), pero también son organizaciones no empresariales ni cooperativas (NBO y NCO). De hecho, estamos rodeados de organizaciones sin propiedad. Entre ellas se encuentran muchas de nuestras universidades (incluida la Universidad Friedman de Chicago), hospitales, organizaciones benéficas y organizaciones de voluntarios y activistas (la Cruz Roja y Greenpeace, por ejemplo).

Desde una perspectiva política convencional, la inclinación podría ser trazar estas cuatro formas de propiedad siguiendo una línea recta, de izquierda (propiedad estatal) a derecha (propiedad privada), con la propiedad cooperativa y la no propiedad en el medio. Pero creo que eso sería un error porque, aquí como en otros lugares, los extremos se encuentran: son los fines los que más se parecen. Por ejemplo, desde el punto de vista de la estructura, tanto las organizaciones privadas como las estatales están controladas estricta y directamente mediante jerarquías: una proviene de los propietarios y la otra de las autoridades estatales. En otras palabras, debemos doblar esa línea. Lo que parece una línea recta es más bien una herradura.

Como sugeriría una representación en forma de herradura de las cuatro formas de propiedad, el salto entre la propiedad estatal y la privada se puede hacer más fácilmente que un cambio a la no propiedad o a la propiedad cooperativa. Esa puede ser la razón por la que gran parte de nuestra atención se ha centrado en la nacionalización frente a la privatización. El salto es muy simple: simplemente compre la otra parte, cambie de director y siga adelante; los sistemas de control interno permanecen intactos. En Rusia hoy en día, en muchos sectores, estos saltos han sido también simple: el control estatal parece haber cedido el paso a un control igualmente devastador por parte del sector privado. Una forma más segura de lograr el equilibrio —más lenta y difícil, pero que ahora se busca con éxito en algunos de los demás países de Europa del Este— es hacer un uso más amplio de las cuatro formas de propiedad en torno a toda la herradura.

Por encima de todo, dicen muchos expertos, el gobierno debe parecerse más a los negocios. Es especialmente esta idea la que quiero impugnar.

Lamentablemente, en Occidente no hemos llegado a un acuerdo con toda la gama de posibilidades. Como el capitalismo supuestamente ha triunfado, el sector privado se ha vuelto bueno, el sector público malo y los sectores de propiedad cooperativa y no propiedad son irrelevantes. Por encima de todo, dicen muchos expertos, el gobierno debe parecerse más a los negocios. Es especialmente esta propuesta la que quiero impugnar. Si queremos gestionar el gobierno correctamente, debemos aprender a gobernar la gestión.

Clientes, ciudadanos y sujetos

«Tenemos clientes», anunció el vicepresidente Al Gore a principios de su mandato. «El pueblo estadounidense». Pero, ¿tiene que llamar a los clientes para tratarlos decentemente? Haríamos bien en echar un vistazo a qué clientes, esta palabra ahora de moda, solía significar antes de que los japoneses nos enseñaran una o dos cosas. La mayor de las corporaciones estadounidenses —las de la industria del automóvil— no trataba muy bien a sus clientes. Durante mucho tiempo siguieron estrategias deliberadas de obsolescencia planificada, un eufemismo para referirse a la calidad de los edificios fuera. Además, al menos una cadena minorista gigante utilizaba habitualmente tácticas de cebo y cambio, atrayendo a los clientes con precios bajos para que les vendieran productos más caros. Y en una historia muy conocida, una famosa empresa de productos de consumo, para vender más pasta de dientes, primero agrandó la abertura de sus tubos y luego comercializó cepillos de dientes con cabezales más largos.

El negocio consiste en vendernos todo lo que sea posible, manteniendo una relación de plena competencia controlada por las fuerzas de la oferta y la demanda. No tengo ningún problema con esa idea: para coches, lavadoras o pasta de dientes. Pero sí para el cuidado de la salud. Para los coches, las lavadoras y la pasta de dientes, la mayoría de los compradores inteligentes pueden tener cuidado, como dice la expresión; y contamos con mecanismos de protección para los compradores que no pueden tener cuidado. Pero Advertencia emptor es una filosofía peligrosa para la atención médica y otros servicios profesionales complejos. Inevitablemente, los vendedores saben mucho más que los compradores, que pueden encontrar lo que necesitan saber solo con grandes dificultades. En otras palabras, el modelo de propiedad privada, por mucho que ofrezca a los «clientes» un mercado maravillosamente ecléctico, tiene sus límites.

No soy un simple cliente de mi gobierno, gracias. Espero algo más que una negociación en condiciones de plena competencia y algo menos que el estímulo al consumo. Cuando recibo un servicio profesional del gobierno (educación, por ejemplo), la etiqueta cliente parece más apropiado para mi papel. (General Motors vende automóviles a sus clientes; Ernst and Young presta servicios de contabilidad a su clientes.). De hecho, muchos de los servicios que recibo del gobierno son de naturaleza profesional.

No soy un simple cliente de mi gobierno. Espero algo más que una negociación en condiciones de plena competencia.

Pero, lo más importante, soy un ciudadano, con derechos que van mucho más allá de los de los clientes o incluso de los clientes. La mayoría de los servicios que presta el gobierno, incluidas las carreteras, la seguridad social y la política económica, implican complejas compensaciones entre intereses contrapuestos. Tom Peters capta esta idea a la perfección con una historia sobre la obtención de un permiso de construcción para ampliar su casa. No quiero que un burócrata del Ayuntamiento me haga pasar un mal rato, dijo en uno de sus boletines. Quiero un trato adecuado, rápido y profesional. Pero, ¿y si mi vecino quiere un permiso para ampliarse? su ¿casa? ¿Quién es el cliente del Ayuntamiento entonces?

Si tengo derechos como ciudadano, también tengo obligaciones como asunto. Los británicos, por supuesto, conservan el estatus oficial como súbditos de la corona, un retroceso a los días en que las personas perdían gran parte de su autonomía a lo largo de sus vidas «asquerosas, brutales y cortas», como dijo Thomas Hobbes, a cambio de la protección del estado. Pero, británicos o no, de una forma u otra todos seguimos siendo súbditos de nuestros gobiernos, cuando pagamos impuestos, permitimos que nos recluten en los ejércitos o respetamos las normas gubernamentales en aras del orden colectivo.

Cliente, cliente, ciudadano y sujeto: Estos son los cuatro sombreros que todos llevamos en la sociedad. Como clientes y ciudadanos, disfrutamos de una relación recíproca de intercambio con el gobierno. Los clientes del gobierno reciben servicios directos en condiciones de igualdad; sus ciudadanos se benefician más indirectamente de la infraestructura pública proporciona. Pero hay una diferencia importante entre las actividades del gobierno orientadas al cliente y las actividades orientadas a los ciudadanos: la frecuencia de aparición. Revise detenidamente las actividades del sector público (por ejemplo, consulte una guía telefónica del gobierno) y encontrará relativamente pocas que se ajusten a la categoría de clientes puros. (Y algunas de las cosas que caben son bastante desafortunadas, como los billetes de lotería. ¿De verdad queremos que nuestros gobiernos, como esa empresa de pasta de dientes, vendan productos? El malestar actual por el gobierno no podría deberse realmente a que es demasiado ¿le gustan los negocios en lugar de no lo suficiente?) Por el contrario, en la categoría de ciudadanos, encontrará una enorme cantidad de actividad en forma de infraestructura pública: infraestructura social (como museos), física (como carreteras y puertos), económica (como la política monetaria), mediativa (como los tribunales civiles), extranjera (como las embajadas) e infraestructura de apoyo del propio gobierno (como la maquinaria electoral).

Como súbditos y clientes, tenemos relaciones con el gobierno que son más unilaterales. Parafraseando a John F. Kennedy, la pregunta para nosotros, como súbditos, es qué debemos hacer por nuestros gobiernos respetando los controles estatales. Por el contrario, como clientes que reciben servicios profesionales, nuestra pregunta es sobre lo que nos ofrece el estado. Esa guía telefónica del gobierno revela todo tipo de actividades en la categoría temática: la policía, el ejército, los organismos reguladores y las prisiones. Pero lo que más sorprende es la prevalencia de los servicios profesionales que los gobiernos prestan directa o indirectamente a través de la financiación pública: toda la atención médica en algunos países y gran parte en otros, gran parte de la educación, además de otros servicios, como la meteorología.

Por supuesto, no todas las actividades del gobierno caben perfectamente en una de las cuatro categorías. Nuestros parques nacionales, por ejemplo, ofrecen servicios de atención al cliente (a los turistas) y servicios de atención al cliente profesionales (a los turistas varados en las laderas de las montañas). Los parques también forman parte de la infraestructura pública de la que disfrutamos como ciudadanos, y ese hecho nos exige, como sujetos, que respetemos el entorno del parque. Por poner otro ejemplo, los reclusos de las prisiones son evidentemente súbditos. Pero siguen siendo ciudadanos con ciertos derechos y, en la medida en que creemos en el papel de la rehabilitación, también son clientes. Por lo tanto, presento estas cuatro etiquetas no tanto para clasificar sino para aclarar, para aumentar nuestra comprensión de los diversos propósitos del gobierno.

Permítame vincular las funciones de cliente, ciudadano, cliente y tema con nuestro debate anterior. Las organizaciones de propiedad privada atienden adecuadamente a los clientes, aunque las de propiedad cooperativa, como las mutuas de seguros, suelen hacer el trabajo de forma eficaz. Solo en ámbitos limitados el servicio de atención al cliente directo es un trabajo para el estado. En lo que respecta a las actividades de los ciudadanos y los súbditos, solo debemos ir más allá del modelo de propiedad estatal con mucha prudencia. Las compensaciones entre los intereses contradictorios en las actividades de los ciudadanos y el uso necesario de la autoridad en las actividades de los sujetos exigen que el estado desempeñe un papel claro.

La relación con el cliente es quizás más complicada. No está claro que los servicios profesionales ampliamente aceptados como públicos (ciertos niveles mínimos de educación y de atención médica, por ejemplo) sean particularmente eficaces cuando los ofrece directamente el gobierno, y mucho menos las empresas privadas. Ninguno de los dos por sí solo puede cumplir con todos los requisitos matizados de los servicios profesionales. Los mercados son groseros; las jerarquías son burdas. Las organizaciones sin propiedad o, en ciertos casos, las de propiedad cooperativa pueden sernos más útiles en este caso, aunque con financiación pública para garantizar cierta equidad en la distribución. Por cierto, confiar en organizaciones de propiedad cooperativa para obtener servicios profesionales no es inusual. Incluso profesiones comerciales tan obvias como la contabilidad y la consultoría suelen prestar servicios a través de cooperativas, es decir, asociaciones profesionales.

Los mitos de la dirección

Hemos visto que una sociedad equilibrada requiere varias formas institucionales de propiedad y control y que dentro del sector público el gobierno desempeña una amplia gama de funciones. Entonces, ¿cómo deberían gestionarse las actividades del gobierno? Para responder a la pregunta, primero tenemos que echar un vistazo a la propia dirección o, al menos, a los mitos populares al respecto.

El debate sobre la dirección está de moda actualmente. Yo diría que Administración, siguiendo el ejemplo de Albert Shapero, de la Universidad Estatal de Ohio, quien hace años escribió un artículo titulado «Lo que dice la dirección y lo que hacen los gerentes» ( Fortuna, Mayo de 1976). Estamos hablando de su gestión con mayúsculas, un proceso estrecho y estilizado que, según mis investigaciones, sorprendentemente tiene poca relación con lo que hacen realmente los directivos efectivos. Sin embargo, este es el tipo de gestión que ahora nos inunda, en las librerías, los programas de máster y los promocionados seminarios de formación, por ejemplo. Pero, ¿se aplica realmente a nuestras funciones como ciudadanos, súbditos, clientes y, en ocasiones, clientes del gobierno? En mi opinión, en raras ocasiones. Deje que se lo explique.

Tres suposiciones sustentan la visión de la dirección sobre la dirección.

• Se pueden aislar determinadas actividades, tanto unas de otras como de la autoridad directa. El principio se deriva del sector privado, donde muchas empresas se dividen en negocios autónomos, organizados en divisiones. Cada unidad tiene una misión clara: ofrecer su propio conjunto de productos o servicios. Si cumple los objetivos establecidos por la sede central, se queda más o menos así.

• El rendimiento se puede evaluar completa y adecuadamente mediante medidas objetivas. Los objetivos que debe alcanzar cada actividad se pueden expresar en términos cuantitativos: se pueden medir tanto los costes como los beneficios. (En los negocios, por supuesto, los criterios son financieros y los costes y beneficios se combinan para establecer estándares de beneficios y rentabilidad de la inversión). De esa manera, puede haber una evaluación «objetiva», que es de naturaleza apolítica. El sistema no puede permitirse una gran cantidad de ambigüedades o matices que distraigan.

• Las actividades se pueden confiar a directores profesionales autónomos responsables del desempeño. «Deje que los gerentes se las arreglen», dice la gente. Muchos tienen mucha fe en los directivos formados en la llamada profesión de dirección. «Haga que rindan cuentas. Si actúan según lo planeado, como indica la medición, recompénselo. Si no lo hacen, cámbielos».

Estas suposiciones, en mi opinión, se derrumban ante lo que hacen la mayoría de las agencias gubernamentales y su forma de trabajar. Para aislar las actividades gubernamentales del control jerárquico directo de la manera que prescribe la dirección, tienen que formularse políticas claras e inequívocas en el ámbito político para su implementación en el ámbito administrativo. En otras palabras, las políticas tienen que ser bastante estables a lo largo del tiempo y los políticos (así como los directores de otras agencias) tienen que mantenerse alejados de la ejecución de esas políticas. ¿Qué tan común es eso? ¿Cuántas actividades gubernamentales se ajustan a esa receta?

Nuestra fe en los directivos formados en la profesión de dirección se derrumba ante la forma en que deben trabajar las agencias gubernamentales.

Loterías, sin duda, pero ¿qué más? Menos de lo que piensa. Muchas actividades gubernamentales están interconectadas y no pueden aislarse. La política exterior, por ejemplo, no se puede identificar con ningún departamento, y mucho menos con una agencia. Por supuesto, hay actividades del sector público que se pueden aislar horizontalmente más o menos unas de otras, como en el caso de los servicios policiales o penitenciarios. Pero, ¿se pueden aislar verticalmente, del proceso político? No cabe duda de que no han faltado esfuerzos para aislarlos. Hace unos años, el Reino Unido convirtió su servicio penitenciario en una agencia ejecutiva aparentemente autónoma y nombró a un gerente de negocios de alto nivel para que lo dirigiera. Hace poco, en un gran escándalo, despidieron al director, al parecer porque no quiso despedir a uno de los guardianes tras una fuga de tres reclusos, muy publicitada. Al marcharse, se quejó ante la prensa de que había más control político sobre el servicio una vez que pasó a ser «autónomo» que antes.

¿Cuántos políticos están dispuestos a ceder el control de cuántas de sus políticas? ¿Y cuántas políticas del gobierno actual se pueden formular simplemente en un lugar para implementarlas en otro, en lugar de elaborarlas en un proceso iterativo que involucre tanto a la política como a la administración? Aprendiendo es otra de las palabras de moda actuales de la administración. Bueno, este proceso de elaboración de políticas es aprender: aplicarlos sin pensar no lo es. La creencia de que la política y la administración en el gobierno, como la formulación y la implementación en la planificación empresarial, pueden separarse es otro viejo mito que debería permitirse morir tranquilamente.

La creencia de que la política y la administración en el gobierno pueden separarse es un mito que debería morir tranquilamente.

Pensemos ahora en el mito de la medición, una ideología adoptada con un fervor casi religioso por el movimiento directivo. ¿Cuál es su efecto en el gobierno? Hay que medir las cosas, sin duda, especialmente los costes. Pero, ¿cuántos de los beneficios reales de las actividades gubernamentales se prestan a esa medición? Algunas son bastante simples y se entregan directamente, especialmente a nivel municipal, como la recolección de basura. Pero ¿qué pasa con el resto? Los famosos sistemas de planificación, programación y presupuestación de Robert McNamara en el gobierno federal de los Estados Unidos fracasaron por esta razón: las mediciones a menudo no entendían el punto y, a veces, provocaban terribles distorsiones. (¿Recuerda el recuento de cadáveres en Vietnam?) ¿Cuántas veces tenemos que volver a esto hasta que nos demos por vencidos? Muchas actividades están en el sector público precisamente por problemas de medición: si todo hubiera estado tan claro y todos los beneficios fueran tan fácilmente atribuibles, esas actividades se habrían realizado en el sector privado hace mucho tiempo.

Considere un ejemplo de la sanidad del sector público de Inglaterra. Un cirujano de trasplantes de hígado del Servicio Nacional de Salud operó a diez pacientes. Murieron dos. De los ocho que sobrevivieron, uno que había tenido cáncer años antes sufrió una recurrencia. El hígado de otro paciente empezó a fallar y necesitó un segundo trasplante. De los seis pacientes restantes, solo tres pudieron reanudar una vida laboral normal. Cuando se le preguntó por su desempeño, el cirujano afirmó que su tasa de éxito era de 8 de cada 10. (De hecho, en cuanto sustituyó ese hígado defectuoso, estaba dispuesto a reclamar 9 de cada 11. Contaba los hígados, no las personas.) Un inmunólogo lo situó en 7 de cada 10, ya que creía que el cirujano no debería haber operado a la persona que tenía cáncer. El administrador de un hospital preocupado por los costes situó la cifra en 6 de cada 10. Las enfermeras dijeron que 3 de cada 10, teniendo en cuenta la calidad de vida posoperatoria.

Ahora, imagínese teniendo que hacer su propia evaluación. ¿Dónde está el sobre mágico con la única respuesta correcta? No lo encontrará. El hecho es que la evaluación de muchas de las actividades más comunes del gobierno requiere un juicio suave, algo que una medición rigurosa no puede ofrecer. Así que cuando se permite a la dirección tomar el relevo, enloquece a todo el mundo. Y nadie más que el «cliente», que acaba llevándose la peor parte.

Por último, existe el mito de que el director profesional puede resolverlo todo: «Ponga al mando a alguien debidamente formado y todo saldrá bien». Estamos tan enamorados de este culto al liderazgo heroico que no vemos sus evidentes contradicciones. Por ejemplo, en nombre del empoderamiento de los trabajadores, reforzamos la jerarquía. El llamado empoderamiento se convierte en un regalo vacío de los jefes, que se mantienen firmes en el poder. Y esos jefes, si no saben nada más que de la propia gestión, se quedan en el aire y, con demasiada frecuencia, ignoran el tema de su dirección. Una situación así no hace más que generar cinismo. Con un miedo mortal de no cumplir con las cifras sagradas, los directivos van por ahí reorganizándose constantemente, lo que genera más confusión que aclaraciones. En otras palabras, nuestra obsesión por la dirección desmiente gran parte de la realidad que existe. En consecuencia, distorsiona las actividades graves, como en el caso de muchos sistemas de escuelas públicas que han sido prácticamente destruidos por el poder de la jerarquía directiva de dirigir las actividades del aula sin tener que enseñar nada.

Modelos de gestión del gobierno

Entonces, ¿cómo se debe gestionar el gobierno? Consideremos cinco modelos. Cada uno está marcado por su propia forma de organizar la autoridad de control del gobierno, o superestructura, y las actividades de sus agencias, o microestructura. (La autoridad presupuestaria formaría parte de la primera, por ejemplo; una agencia de protección ambiental, un ejemplo de la segunda.) Algunos de los modelos son más antiguos, otros más nuevos. Algunas nos vendría bien menos, a pesar de su popularidad actual; otras nos vendría bien más, a pesar de que no las conocemos.

El modelo del gobierno como máquina.

Aquí el gobierno es visto como una máquina dominada por normas, reglamentos y estándares de todo tipo. Esto se aplica a la superestructura no menos que a cada una de las microestructuras. Cada agencia controla a su personal y sus actividades del mismo modo que la propia agencia está controlada por el aparato estatal central. Por lo tanto, el gobierno adopta la forma de un holograma: examine cualquier pieza y tendrá el mismo aspecto que las demás.

Este ha sido el modelo dominante en el gobierno, casi con exclusión de todo lo demás. Como «la mejor manera» de Frederick Taylor, Luther Gulick y Lyndall Urwick la popularizaron en la década de 1930 en el sector público. Su lema podría ser Control, Control. De hecho, el término burócrata, para funcionario público, proviene de la influencia de este modelo.

El modelo de máquina se desarrolló como la principal fuerza que compensaba la corrupción y el uso arbitrario de la influencia política. Por eso se hizo tan popular a principios de siglo. Ofrecía coherencia en la política y fiabilidad en la ejecución. Pero le faltaba flexibilidad y capacidad de respuesta ante la iniciativa individual, por lo que ahora ha caído en desgracia. Sin embargo, de una forma u otra, el modelo de máquina sigue dominando el gobierno.

El modelo del gobierno como red.

Esto es lo opuesto al modelo de máquina: suelto en lugar de ajustado, fluido en lugar de controlado, interactivo en lugar de segmentado nítido. El gobierno es visto como un sistema entrelazado, una compleja red de relaciones temporales diseñada para resolver los problemas a medida que surgen y unidas por canales de comunicación informales. A nivel microeconómico, el trabajo se organiza en torno a proyectos, por ejemplo, un proyecto para desarrollar una nueva política de bienestar o para planificar la construcción de un nuevo edificio. Conectar, comunicar y colaborar podría ser el lema de este modelo. Irónicamente, al igual que el modelo de máquina, el modelo de red también es holográfico, ya que las partes funcionan como el todo: los proyectos individuales funcionan dentro de una red de proyectos interrelacionados.

El modelo de control del rendimiento.

La gestión de letras mayúsculas encuentra su plena realización en el modelo de control del rendimiento, cuyo lema podría ser Aislar, asignar y medir. Este modelo tiene como objetivo principal hacer que el gobierno se parezca más a una empresa. Pero tenemos que ser específicos, porque lo ideal no es cualquier negocio. Se supone, que no se hace explícita a menudo, que lo ideal es la estructura divisional que los conglomerados, en particular, han popularizado. La organización en general se divide en «empresas» a las que se les asignan objetivos de rendimiento de los que sus directores rinden cuentas. Así que la superestructura planifica y controla mientras las microestructuras se ejecutan. Todo muy ordenado. Pero no necesariamente muy eficaz.

Por un lado, pocas personas en los negocios siguen creyendo en la forma de organización conglomerada. Si las empresas tienen tan poco que ver unas con otras, ¿por qué molestarse en tenerlas en la misma organización? ¿Qué valor añade una sede remota que ejerce el control únicamente del rendimiento financiero? Por otro lado, hacer mucho hincapié en la planificación y la medición del rendimiento refuerza el control jerárquico convencional a nivel de la microestructura, en el que los directivos son responsables personalmente de alcanzar objetivos impersonales. Por lo tanto, el efecto final es reforzar el antiguo modelo de máquina. En otras palabras, el modelo de rendimiento se descentraliza para centralizar; se flexibiliza para reforzar. Y hacer más estricto se produce a expensas de la flexibilidad, la creatividad y la iniciativa individual. Por lo tanto, el nuevo y valiente mundo de la gestión pública se reduce con demasiada frecuencia a nada más que a la misma gestión de máquinas de siempre: etiquetas nuevas en las botellas viejas. Funciona bien donde funcionaba la gestión de máquinas (a veces incluso un poco mejor), pero no en ningún otro lugar.

El modelo de gobierno virtual.

Lleve el modelo de rendimiento a su límite natural y acabará con un modelo que podría denominarse gobierno virtual. Popular en lugares como el Reino Unido, los Estados Unidos y Nueva Zelanda, el gobierno virtual contiene la suposición de que el mejor gobierno es ningún gobierno. Se nos dice que arroje todo, o al menos todo lo que sea remotamente posible arrojar. En el mundo perfecto del gobierno virtual, las microestructuras (las actividades de las agencias) ya no existirían dentro del gobierno. Todo ese tipo de trabajo se llevaría a cabo en el sector privado. Y la superestructura solo existiría en la medida necesaria para organizar la prestación de servicios públicos por parte de las organizaciones privadas. Por lo tanto, el lema de este modelo podría ser Privatizar, contratar y negociar. El modelo representa el gran experimento de los economistas que nunca han tenido que gestionar nada.

El gobierno virtual contiene la suposición cuestionable de que el mejor gobierno es ningún gobierno.

El modelo de control normativo.

Ninguno de los modelos anteriores ha conseguido estructurar la autoridad social de manera adecuada. Quizás se deba a que la autoridad social no tiene que ver con las estructuras. «Todo es muy simple, Anjin-San», el confuso capitán británico en Shogun, naufragó en una tierra extraña, según cuenta su amante japonés. «Simplemente cambie su concepto del mundo». Como ejemplo de un concepto diferente del mundo, el modelo de control normativo no tiene que ver con los sistemas sino con el alma. Aquí lo que cuenta son las actitudes, no los números. El control es normativo, es decir, se basa en valores y creencias.

El modelo no es muy reconocido en la mayoría de los gobiernos occidentales hoy en día, y mucho menos en la mayoría de las empresas occidentales. No les ha funcionado exactamente mal a los japoneses, pero cuanto más han demostrado su superioridad en la competencia directa con Occidente, más se retira Occidente a su antiguo modelo de máquina —o a sus versiones más recientes—, que funciona precisamente de la manera opuesta. Érase una vez, sin embargo, cuando todavía existía el concepto de público servicio, fue realmente el modelo normativo el que consiguió mantener el modelo de máquina en funcionamiento. En otras palabras, el servicio y la dedicación atenuaron los efectos negativos de la burocracia. Pero gran parte de esa actitud ha desaparecido o está desapareciendo rápidamente.

Hay cinco elementos clave que caracterizan el modelo normativo:

Selección

Las personas son elegidas por valores y actitudes y no solo por sus credenciales.

Socialización

Este elemento garantiza una membresía dedicada a un sistema social integrado.

Orientación

La orientación se basa en principios aceptados y no en planes impuestos, en visiones más que en objetivos.

Responsabilidad

Todos los miembros comparten la responsabilidad. Sienten la confianza y el apoyo de los líderes que practican un estilo de gestión artesanal que se basa en la experiencia. La inspiración reemplaza así al llamado empoderamiento.

Sentencia

El desempeño lo juzgan personas con experiencia, incluidos los destinatarios del servicio, algunos de los cuales forman parte de juntas de supervisión representativas.

El lema del modelo normativo podría ser Seleccionar, socializar y juzgar. Pero la clave de todo es la dedicación, que se produce en dos direcciones: por y para los proveedores del servicio. Los proveedores reciben un trato decente y, por lo tanto, responden de la misma manera. Las agencias pueden seguir aisladas horizontalmente, pero el control vertical por parte de la superestructura es normativo más que tecnocrático. El modelo permite microestructuras radicalmente diferentes: más misioneras, igualitarias y llenas de energía; menos mecánicas y menos jerárquicas.

No hay un modelo mejor. Actualmente trabajamos con todos ellos. La recaudación de impuestos sería inconcebible sin una buena dosis del modelo de máquina, como lo sería la política exterior sin el modelo de red. Y ningún gobierno puede funcionar de manera eficaz sin una superposición significativa de controles normativos, del mismo modo que ningún gobierno actual puede ignorar la necesidad de deshacerse de lo que ya no pertenece al sector público. El gobierno, en otras palabras, es un sistema enormemente ecléctico, tan variado como la vida misma (porque se ocupa de casi todas las facetas imaginables de la vida).

Pero algunos modelos son para mejor y otros para peor. Puede que deseemos favorecer lo mejor. Todos reconocemos la excesiva atención que se presta al modelo de máquina. Pero debemos ser conscientes de su resurgimiento en el modelo de rendimiento. Esto no quiere descartar el modelo de rendimiento. La agencia ejecutiva cuasiautónoma está bien para muchos de los servicios apolíticos y sencillos del gobierno, como la oficina de pasaportes. Dejémoslo ahí y no finjamos que es algún tipo de nueva «mejor manera».

Tenemos que apreciar más el modelo de red, que es necesario para muchas de las actividades complejas e impredecibles de los gobiernos actuales, gran parte de la formulación de políticas, los servicios de alta tecnología y la investigación, por ejemplo. Pero confiar en este modelo también puede ser exagerado. En Francia, tanto el sector público como el privado llevan mucho tiempo dominados por una élite poderosa e interconectada que se mueve con una libertad e influencia que están resultando cada vez más sofocantes para la nación. Al sistema de redes de Francia le vendría bien mucha más autonomía de las agencias para frenar el poder de esa élite.

Personalmente creo que necesitamos urgentemente un cambio importante de énfasis hacia el modelo normativo. Como han dejado claro los japoneses, no hay sustituto para la dedicación humana. Y aunque gran parte de las empresas occidentales tienen que tomarse este mensaje muy en serio, ha cobrado especial importancia en el gobierno, con sus caprichos, matices y difíciles compensaciones entre intereses en conflicto. Una organización sin el compromiso humano es como una persona sin alma: el esqueleto, la carne y la sangre pueden consumir y excretar, pero no hay fuerza vital. El gobierno necesita desesperadamente fuerza vital.

Tenemos que poner el énfasis en el modelo normativo, en el que el control se basa en los valores y las creencias.

Creo que esta conclusión se aplica especialmente a los servicios profesionales orientados al cliente, como la sanidad y la educación, que nunca pueden ser mejores que las personas que los prestan. Tenemos que liberar a los profesionales tanto de los controles directos de la burocracia gubernamental como de las estrechas presiones de la competencia en el mercado. Por eso la no propiedad y parte de la propiedad cooperativa parecen funcionar tan bien en esas áreas.

Gobierno y dirección

Si alguna de estas ideas tiene sentido, debemos demostrar que es factible empezando a moderar la influencia que los valores empresariales y el pensamiento empresarial popular actual tienen en otros sectores de la sociedad. En otras palabras, puede que el gobierno necesite gestionar, pero a la dirección también le vendría bien gobernar un poco. Tenga en cuenta las siguientes proposiciones:

• Los negocios no son del todo buenos; el gobierno no es del todo malo. Cada una tiene su lugar en una sociedad equilibrada, junto con las organizaciones cooperativas y sin propiedad. No deseo comprar mis coches al gobierno más de lo que deseo recibir mis servicios policiales de General Motors. Y me gustaría que se pasara por alto tanto el sector público como el privado, en su mayor parte, en el directo prestación de atención médica en favor de organizaciones sin propiedad o de propiedad cooperativa.

Las sociedades reciben los servicios públicos que esperan. Si la gente cree que el gobierno es torpe y burocrático, entonces eso es lo que será. Si, por el contrario, reconocen el servicio público por la noble vocación que es, acabarán con un gobierno fuerte. Y hoy en día ningún país puede permitirse otra cosa que no sea un gobierno fuerte. ¿No es hora de que cesen todas las condenas precipitadas al gobierno en los Estados Unidos? Como canadiense que vive parte del año en Francia, puedo testificar que estas actitudes negativas están resultando contagiosas y no nos están haciendo ningún bien a ninguno de nosotros.

• Las empresas pueden aprender del gobierno no menos de lo que el gobierno puede aprender de las empresas; y ambas tienen mucho que aprender de las organizaciones cooperativas y sin propiedad. Las personas del sector público se enfrentan a su propio tipo de problemas: objetivos contradictorios, múltiples partes interesadas e intensa presión política, por ejemplo. Sin embargo, sus problemas son cada vez más comunes en el sector privado. Muchos de los directivos más inteligentes, elocuentes y eficaces que he conocido trabajan para el gobierno. Lamentablemente, no son muy agresivos a la hora de dar a conocer sus ideas. Los empresarios se benefician enormemente cuando los escuchan.

Las cooperativas tienen formas sofisticadas de tratar con grupos dispersos, así como con tipos especiales de clientes. Y luego está la organización sin propiedad, en la que encontramos la plena realización del modelo normativo en Occidente, del que tenemos mucho que aprender. Podemos beneficiarnos enormemente de las experiencias de ambos, tan pronto como superemos nuestros estrechos prejuicios.

• Necesitamos un gobierno orgulloso, no castrado. Los ataques al gobierno son ataques al tejido de la sociedad. Tenemos necesidades individuales, sin duda, pero una sociedad que les permita socavar las necesidades colectivas pronto se destruirá a sí misma. Todos valoramos los bienes privados, pero no valen nada sin los bienes públicos —como la policía y las políticas económicas— que los protejan.

Hacer numerosos nombramientos políticos se considera ahora una parte natural del proceso político de los Estados Unidos. (No siempre fue así: estos nombramientos son proporcionalmente tres veces más comunes hoy en día que en la década de 1930).1 Cada nueva administración simplemente reemplaza los niveles superiores de las jerarquías departamentales. Creo que es hora de que esto se reconozca exactamente por lo que es: corrupción política; no es técnicamente ilegal, pero sí por corromper a un servicio público dedicado y experimentado. También se debe a la creencia errónea de que quienes han gestionado algo pueden gestionar cualquier cosa (aunque muchas personas nombradas por motivos políticos solo han dirigido a unos pocos abogados o asistentes de investigación).

Si los nombramientos políticos son tan maravillosos, ¿por qué no se utilizan en el ejército? Imagínese que un presidente de los Estados Unidos sustituyera a todos los generales del ejército de una y dos estrellas y a la mayoría de los de tres estrellas por personas nombradas por motivos políticos. Habría indignación. «No se puede dirigir el ejército de esta manera», insistía la gente. «Tiene que tener gente dedicada y con experiencia». Bueno, ¿por qué es diferente para los departamentos de comercio, educación o estado? Otros países han encontrado formas de lograr el control político sin recurrir a la administración política.

• Por encima de todo, necesitamos un equilibrio entre los diferentes sectores de la sociedad. Esto se aplica tanto a las actitudes como a las instituciones. Los valores del sector privado están ahora presentes en toda la sociedad. Pero el gobierno y otros sectores deben tener cuidado con lo que quitan de las empresas. Probablemente los negocios nunca hayan tenido más influencia que ahora. En los Estados Unidos, a través de los comités de acción política y las actividades de cabildeo, los intereses institucionales (no solo los intereses empresariales) ejercen una enorme presión sobre el sistema político y reducen la influencia de las personas. El sistema está fuera de control. Mi argumento aquí no va en contra de las empresas como empresas, sino a favor del equilibrio en la sociedad. Necesitamos un equilibrio entre nuestros cuatro sectores y tenemos que equilibrar nuestras preocupaciones públicas como individuos con las demandas privadas de las instituciones.

Hoy en día, el ambiente predominante apoya la privatización de los servicios públicos. Algunas de esas ideas probablemente sean útiles. Pero gran parte también es simplemente una tontería. Y si somos tan propensos a analizar lo que no pertenece al gobierno, ¿no deberíamos ser igual de diligentes a la hora de considerar lo que no pertenece a los negocios? Tomemos los periódicos, por ejemplo. ¿Puede una sociedad democrática darse el lujo de tener todos los periódicos en el sector privado, especialmente cuando se concentran en unas pocas manos que pueden ejercer una gran influencia política si así lo desean? De hecho, se pueden encontrar otros modelos de propiedad en algunos de los periódicos más prestigiosos del mundo, por ejemplo, la no propiedad de El guardián en Inglaterra y propiedad cooperativa múltiple (periodistas y lectores, junto con algunas instituciones) de El Mundo en Francia. No olvidemos que el objetivo de la democracia es un pueblo libre, no instituciones libres. En resumen, haríamos bien en analizar detenidamente el equilibrio de nuestras sociedades ahora, antes de que el capitalismo triunfe realmente.

1. Donald J. Saboya, Thatcher, Reagan, Mulroney: En busca de una nueva burocracia (Pittsburgh: Prensa de la Universidad de Pittsburgh, 1994).