Hacer que los mercados financieros funcionen para los consumidores

Nota de la redacción: En 2010, la Ley Dodd-Frank de Reforma de Wall Street y Protección al Consumidor creó una nueva agencia federal estadounidense, la Oficina de Protección Financiera del Consumidor, para mejorar el funcionamiento de los mercados de servicios financieros al consumidor. Está previsto que la oficina abra sus puertas en julio de 2011. Su primer director será responsable de fijar la dirección política de la agencia y de establecer su estructura organizativa y su clima de gestión. Cuatro profesores de economía, derecho, políticas públicas y negocios se basan en sus investigaciones sobre la financiación al consumo para ofrecer consejos al nuevo director. Aunque la nueva CFPB es una agencia estadounidense, el consejo se aplica a los reguladores financieros de todo el mundo.

Estimado director:

¡Enhorabuena! A usted y a su equipo se les ha confiado la tarea de elaborar y hacer cumplir las normas para el sector de la financiación al consumo. Su ámbito incluye los productos de depósito y ahorro, los productos crediticios, las calificaciones crediticias, los préstamos concedidos por instituciones financieras no bancarias y la educación financiera. Los mercados de estas ofertas representan casi 20 billones de dólares en activos y pasivos de los hogares. Los consumidores se han beneficiado de estos productos, que ayudan a la gente a ahorrar dinero y a comprar viviendas, pero muchos han sufrido mucho a causa de la injusticia o la falta de escrúpulos en el diseño y la venta de algunos productos y a las turbulencias en los mercados financieros.

Crear su nueva agencia es un trabajo que consiste en parte en una empresa emergente y en parte en acumulación, ya que heredará la jurisdicción y el personal de al menos media docena de agencias existentes. Es una tarea importante, emocionante y abrumadora. Con todo respeto, ofrecemos algunos consejos, basados en nuestro trabajo en economía, derecho, políticas públicas y negocios.

Fijar prioridades

La primera orden del día es fijar sus prioridades. Vemos una plétora de «P» que podrían influir en usted: principios, personas, política y proyectos favoritos. Le instamos a que se centre en las dos primeras y tenga cuidado con la atracción de las dos últimas. Seguro que ya ha sentido la presión de política de grupos de presión de la industria, defensores de los consumidores y funcionarios electos que buscan influir en sus decisiones. Podría elegir fácilmente apaciguar a los más poderosos de ellos o a las personas que mejor conoce. Pero ese enfoque puede llevar a la captura regulatoria, cuando una industria pasa a controlar la agencia que aparentemente la regula. También puede tener la tentación de empezar por centrarse en la proyectos de mascotas que sus miembros del personal encuentran intrigante. Ese enfoque motivaría a su equipo, pero no abordaría necesariamente las necesidades apremiantes de la sociedad.

Principios ser un punto de partida mucho mejor. Le instamos a que empiece por pensar en las condiciones que justifican la regulación. Una es la insuficiencia del mercado. Los mercados financieros de consumo fracasan por diversas razones, por ejemplo, cuando una de las partes de una transacción tiene más información relevante que la otra. Es posible que los consumidores tengan mejor información que el banco sobre la probabilidad de que no paguen un préstamo; es posible que los profesionales financieros no revelen sus estructuras de compensación (es decir, sus incentivos) a los clientes. Las intervenciones reguladoras bien diseñadas pueden corregir estos problemas de fracaso del mercado de forma rentable.

La preocupación por la equidad ofrece una razón más para la intervención reguladora. Los mercados pueden beneficiar a algunas personas a expensas de otras. Los costes para los bancos de ofrecer cheques «gratuitos» los pagan los consumidores que incurren en cargos por sobregiro. Surgen necesidades regulatorias adicionales debido a la complejidad inherente de los productos financieros de consumo y a que muchas personas tienen una capacidad financiera limitada. Los consumidores pueden ser víctimas fácilmente de vendedores sin escrúpulos y de prácticas de marketing engañosas en este tipo de mercados. (Para obtener un análisis completo de los motivos de la intervención, consulte la exposición «Cuando la intervención tiene sentido».)

Cuando la intervención tiene sentido

Externalidades Cuando las acciones de una de las partes afectan a otra parte que no tuvo voz ni voto en el resultado Las ejecuciones hipotecarias son costosas para barrios

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Mientras piensa qué prioridades deberían encabezar su lista, le recomendamos que hable con las personas (consumidores y proveedores de productos de consumo financiero, entre otros) para entender sus preocupaciones. Un miembro de nuestro equipo ha trabajado con una firma mundial de estudios de mercado para encuestar a una muestra representativa a nivel nacional de hogares estadounidenses y evaluar su opinión sobre la regulación financiera. A nivel de producto, los niveles más altos de insatisfacción en general fueron con las tarjetas de crédito (un 47%) y las tarjetas con valor almacenado (un 37%). Las prácticas crediticias fraudulentas y el robo de identidad también generaron altos niveles de insatisfacción: un 42 y un 35% respectivamente. Pero más allá de estos problemas comunes, los principales puntos débiles para los ricos y los pobres diferían sustancialmente. (Consulte el recuadro lateral «El poder de la investigación de mercado» para ver un resumen de los resultados de la encuesta.)

El poder de la investigación de mercado

Aunque los estudios de mercado no establecen políticas, pueden informar las decisiones políticas al identificar las prioridades y medir el progreso. La CFPB necesita llegar a una

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Por supuesto, no podemos decirle exactamente qué problemas debe abordar primero, pero podemos sugerirle ocho formas sencillas de identificar los problemas que merecen su atención temprana:

Busque apuestas altas.

Incluso con un presupuesto de unos 400 millones de dólares al año, seguirá teniendo restricciones. Priorice los problemas que ponen a un gran número de hogares en riesgo financiero importante. Puede que sea difícil ignorar los casos aislados de graves dificultades financieras, pero debe centrarse primero en los problemas generalizados. Más adelante, podrá abordar las ineficiencias que afectan a muchas personas, pero para las que hay poco en juego.

Busque confusión.

Debería preocuparse cuando los consumidores malinterpretan rutinariamente las condiciones de un producto financiero de consumo, especialmente si esa confusión puede provocar un daño financiero importante. Muchos consumidores, por ejemplo, no entienden los ajustes de los tipos de interés y las fechas de vencimiento de los pagos de sus tarjetas de crédito (este problema ya lo abordó la Ley de TARJETAS de crédito de 2009). También debería preocuparse si los consumidores no entienden la estructura de compensación de los profesionales financieros con los que trabajan, como los agentes hipotecarios.

Busque el arrepentimiento.

Un problema básico de la financiación al consumo es que las grandes decisiones (sobre los préstamos hipotecarios o los ahorros para la jubilación, por ejemplo) se toman con tan poca frecuencia que los consumidores no se vuelven expertos en navegar por las opciones. Además, sus consecuencias solo quedan claras después de que haya pasado mucho tiempo. Cuando grupos de personas se arrepienten rutinariamente de las decisiones que han tomado, la agencia puede tener una función educativa para ayudar a la próxima generación a evitar errores similares.

Busque la locura.

Ciertos comportamientos de los consumidores están tan extendidos y son tan contrarios a las mejores prácticas que deberían llamar su atención. Un ejemplo obvio es que muchos hogares carecen incluso de un fondo modesto para días difíciles y, por lo tanto, deben solicitar costosos créditos a corto plazo cuando surgen necesidades financieras inesperadas. Otra es que algunas personas, especialmente las que tienen menos educación, no refinancian sus hipotecas con tipo fijo cuando se les presenta la oportunidad de reducir significativamente sus tipos de interés.

Busque tontos.

Algunos productos financieros generan una gran parte de sus beneficios en una pequeña fracción de los clientes. Los clientes de bancos que se sienten atraídos por los tipos bajos iniciales en las cuentas corrientes, pero no leen la letra pequeña de los cargos por sobregiro, o los prestatarios que se lanzan a las ofertas de tarjetas de crédito pero no entienden cómo afectará el aumento de los tipos de interés a sus saldos, tienden a ser muy rentables. En un mercado competitivo de servicios financieros, estos beneficios suelen repercutirse a otros clientes en forma de comisiones bancarias reducidas y tipos hipotecarios más bajos. Los clientes ingenuos (a menudo pobres y sin educación) pueden acabar subvencionando a clientes sofisticados. Su agencia debería preocuparse tanto por la eficacia como por la equidad de estos subsidios.

Busque estafas.

O, como dirían los economistas, busque una amplia dispersión de precios en productos financieros que por lo demás serían idénticos. Si un producto caro sobrevive en un mercado competitivo, podría significar que algunos consumidores no entienden lo que compran. Por supuesto, no debe esperar una uniformidad total de precios en un mercado que funcione bien. De hecho, los precios uniformes pueden indicar una colusión. La dispersión de precios solo debería preocuparle cuando las brechas son sustanciales, afectan a muchas personas y no tienen relación con las diferencias de costes. Al vigilar la dispersión de precios, analice las líneas de productos que tienen el mismo propósito subyacente. Por ejemplo, el crédito a corto plazo está disponible a través de líneas con garantía hipotecaria, tarjetas de crédito, préstamos de día de pago, protección contra sobregiros bancarios, etc. La uniformidad de precios en cada línea de productos no debería consolarlo: si un tipo de producto siempre es más caro que otro tipo que tiene riesgos similares y tiene el mismo propósito (los préstamos de día de pago siempre son considerablemente más caros que los préstamos con garantía hipotecaria, por ejemplo), es una señal de advertencia.

Mire más allá de los nombres de los productos.

Los productos que tienen nombres diferentes o que ofrecen tipos de organizaciones muy diferentes pueden ser similares desde el punto de vista funcional, si no idénticos. Piense en términos de la función del producto, más que en el nombre, al evaluar la necesidad de regulación.

Busque oportunidades.

Esté atento no solo a los problemas en los mercados financieros de consumo de EE. UU., sino también a las innovaciones introducidas en otras partes del mundo que podrían tener un futuro brillante aquí. Los avances en las tecnologías de pago abundan, desde las tarjetas de crédito inteligentes hasta la banca móvil. La oficina podría desempeñar un papel constructivo en la promoción de estas innovaciones.

Existe el riesgo de que su oficina se ponga demasiado a la defensiva y desconfíe del cambio. El problema se debe en parte a su nombre: Oficina de Protección Financiera del Consumidor. «Protección» evoca todo tipo de imágenes: proteger a las personas de la delincuencia (la policía), los incendios y los desastres (los bomberos), los invasores enemigos (el ejército). El escudo de su sitio web solo refuerza esas imágenes defensivas.

Su objetivo no debe ser solo controlar la mala conducta, sino también estimular el tipo de innovación que beneficia a los consumidores.

Un enfoque más constructivo sería encuadrar a la agencia como Consumer Financial Promoción Oficina, cuyo objetivo es promover los intereses de los consumidores. Esto evoca un conjunto diferente de imágenes: ayudar a los consumidores a tomar mejores decisiones financieras y ayudar a las empresas a ofrecer productos financieros de consumo más atractivos al mercado. El objetivo no debe ser solo vigilar la mala conducta, sino también promover la buena conducta y estimular el tipo de innovación que beneficia a los consumidores.

Selección de las respuestas políticas adecuadas

Tiene una amplia gama de herramientas a su disposición para ayudarlo a cumplir su mandato. Incluyen educar y asesorar a los consumidores, exigir a las empresas que divulguen información, establecer condiciones estándar que sean adecuadas para la mayoría de los consumidores y prohibir las prácticas injustas, engañosas o abusivas. ¿Cómo debe determinar de qué palancas tirar?

A riesgo de simplificar demasiado, puede ayudar a evaluar a los consumidores en dos dimensiones: qué tan homogéneos son y qué tan sofisticados desde el punto de vista financiero. Primero, considere hasta qué punto varían las preferencias de los consumidores. Para algunos productos, la respuesta es no hacerlo. Nadie quiere una tostadora que explote en llamas ni una póliza de seguro de una empresa que probablemente esté quebrando para cuando presente una reclamación. Pero hay otros tantos casos en los que las preferencias de los consumidores difieren significativamente. No todos queremos comer el mismo cereal para el desayuno ni conducir el mismo coche. Una hipoteca fija a 30 años no es la mejor opción para todos los compradores de vivienda y no todas las personas quieren ahorrar la misma cantidad para la educación de sus hijos o para su jubilación. De hecho, la mayoría de los productos financieros de consumo no son como las tostadoras, y la agencia debe elaborar un reglamento que tenga en cuenta las variaciones legítimas en las preferencias y necesidades de los consumidores.

En segundo lugar, examine el nivel de sofisticación financiera de los consumidores. Algunas personas tienen mejores conocimientos sobre los productos y las decisiones financieras que otras. Por ejemplo, muchas personas no entienden el valor temporal del dinero y tienden a confundirse cuando se trata de productos que implican intereses compuestos o pagos repartidos a lo largo de un período prolongado. (Consulte la exposición «No sé mucho de finanzas».) Sus políticas deben tener en cuenta el grado en que los consumidores son capaces de tomar buenas decisiones cuando se les da la información adecuada.

No sabe mucho de finanzas

Una encuesta entre estadounidenses mostró que muchos consumidores carecen ni siquiera de un conocimiento básico de los mercados y productos financieros. Por ejemplo, un número

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Hemos cartografiado las posibles áreas de preocupación regulatoria en función de estas dos dimensiones (consulte la exposición «Evaluación de las opciones políticas»). Llévese tarjetas con valor almacenado, como tarjetas de teléfono de prepago o tarjetas de transporte público. Los consumidores de estos productos tienden a ser poco sofisticados desde el punto de vista financiero: por lo general, son personas de bajos ingresos con acceso limitado al sistema bancario y malas calificaciones crediticias. Los consumidores de estos productos también tienen preferencias similares en cuanto a las condiciones de estas tarjetas: no quieren tarjetas que caduquen rápidamente ni que impongan comisiones mensuales altas a las cuentas inactivas. Debido a la falta de conocimientos financieros del grupo y a la homogeneidad de las preferencias, pueden ser apropiados requisitos relativamente estrictos —como los que la Junta de la Reserva Federal ha impuesto a las tarjetas de regalo. Por el contrario, piense en los fondos de cobertura, un caso ilustrativo a pesar de que no están bajo la supervisión directa de su agencia. Los consumidores de fondos de cobertura tienden a ser inversores sofisticados desde el punto de vista financiero con preferencias bastante heterogéneas. Desde la perspectiva de la protección del consumidor, es probable que la respuesta reglamentaria adecuada sea más ligera, ya que se centre en los requisitos de divulgación y la prevención del fraude y, por lo demás, deje que los consumidores se las arreglen solos.

Evaluación de las opciones políticas

Evaluar a los consumidores en dos dimensiones (qué tan homogéneos y sofisticados desde el punto de vista financiero son) es útil para identificar los posibles enfoques políticos

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Un desafío mayor reside en regular productos como las tarjetas de crédito y las hipotecas residenciales. Tanto las tarjetas de crédito como las hipotecas se comercializan entre una amplia gama de consumidores que pueden tener legítimamente diferentes preferencias: algunos consumidores quieren una tarjeta de crédito sin cuota anual y con un tipo de interés más alto, mientras que otros quieren un tipo más bajo con una cuota anual; en el caso de las hipotecas, las condiciones de precios y vencimientos óptimos pueden diferir mucho de un consumidor a otro. En esos casos, las intervenciones más suaves, como los requisitos de divulgación, pueden ser inadecuadas, pero las normas muy prescriptivas pueden resultar inapropiadas.

La respuesta de la agencia debe ser cuidadosa y creativa en estas áreas, ayudando a los consumidores a tomar decisiones inteligentes sin dictar condiciones específicas. Por ejemplo, los reguladores podrían desarrollar procedimientos simplificados para obtener un préstamo con tipo fijo a 30 años como una forma sensata de animar a todos los consumidores hipotecarios a considerar esa opción (probablemente sea una buena opción para muchos) y, al mismo tiempo, dejar libertad para que otros, especialmente los más sofisticados desde el punto de vista financiero, opten por otros productos.

Otro enfoque regulador podría ser aprovechar la experiencia de partes independientes para ayudar a los consumidores a tomar decisiones informadas. Acepte los cargos de las tarjetas de crédito. La agencia podría exigir a los emisores de tarjetas de crédito que publiquen datos sobre las comisiones reales que se cobran a los diferentes tipos de consumidores en los últimos años. Los vendedores privados podrían entonces analizar los datos y publicar las valoraciones de las tarjetas de crédito para diferentes tipos de consumidores. Los consumidores podrían usar las puntuaciones para elegir entre las cartas, en lugar de intentar hacer comparaciones complicadas por sí mismos. En muchos contextos, la publicación obligatoria de datos agregados sería más útil que la divulgación repetitiva que exige actualmente la Ley de Verdad en los Préstamos. Promover una educación financiera específica también puede ayudar a los consumidores con al menos cierto grado de sofisticación a elegir sabiamente entre productos heterogéneos.

Por supuesto, ninguna intervención reguladora está exenta de costes; incluso los requisitos de divulgación gastan recursos reales. Para cada objetivo regulatorio, la agencia debe identificar el enfoque menos costoso e intervenir solo cuando los beneficios superen claramente los costes. Y cuando decida qué palancas utilizar, recuerde que no puede legislar para eliminar los principios económicos. Las reglas de los negocios y la economía no se detienen en la carretera de circunvalación de Washington: la oferta y la demanda determinan en última instancia tanto los precios como la disponibilidad. Las empresas no pueden operar si sus ingresos no cubren sus costes y las empresas abandonarán las líneas de negocio si los requisitos reglamentarios son demasiado estrictos.

Por último, le instamos a que estimule la innovación. La ley Dodd-Frank permite a la agencia ejecutar programas piloto internos y evaluaciones experimentales, especialmente aquellos que puedan beneficiar a los consumidores de bajos ingresos en comunidades desatendidas. Le animamos a que recurra también a experimentos externos: proyectos de investigación académica recientes han puesto a prueba la eficacia de simplificar la solicitud de ayuda financiera para la universidad, mejorar los formularios de divulgación y vender bonos de ahorro a la hora de pagar impuestos. Estos experimentos pueden proporcionar información útil sobre el comportamiento de los consumidores.

La agencia debería adoptar una postura temprana sobre las innovaciones a medida que salen al mercado.

La agencia debería adoptar una postura temprana sobre las innovaciones a medida que salen al mercado. La Comisión de Bolsa y Valores ha establecido la práctica de emitir cartas de «no acción» para aclarar la aplicación de las leyes en nuevos contextos en los que los requisitos existentes no están claros, y la agencia debería considerar la posibilidad de adoptar procedimientos similares. Por ejemplo, la agencia podría trabajar con el Departamento del Tesoro para encontrar formas prácticas para que las empresas cumplan con las normas de Conozca a su cliente a fin de facilitar nuevos productos financieros sencillos para los consumidores no bancarizados. Otra herramienta política para impulsar la innovación podrían ser los premios. Los premios nacionales de calidad Malcolm Baldrige han sido fundamentales para animar a las empresas a aumentar la calidad de sus productos; los premios a productos financieros innovadores que benefician a los consumidores podrían tener un efecto similar.

Gestionar su nueva organización

Su nuevo trabajo no viene con un manual de instrucciones; no se crean nuevas agencias federales de su escala con regularidad. Pero las grandes empresas se crean o se crean mediante fusiones, con bastante frecuencia. Creemos que el mundo empresarial ofrece algunas lecciones que pueden resultar especialmente útiles en su nuevo trabajo.

Centrarse en los datos y en el análisis independiente.

Las mejores empresas se basan en los datos y las pruebas a la hora de tomar decisiones, y creemos firmemente que la agencia también debe adoptar este enfoque, especialmente dada la presión política a la que se enfrentará por parte de los funcionarios electos y los grupos de presión. Nos alienta la insistencia de Dodd-Frank en crear un grupo de investigación y las primeras señales de que la investigación tendrá una definición amplia. Asegúrese de que los investigadores tengan independencia y una voz fuerte en la oficina, y sea proactivo a la hora de difundir los datos para que los investigadores externos puedan ser sus aliados en la colaboración colectiva para el análisis de los mercados financieros de consumo.

Las mejores empresas se basan en la evidencia en su toma de decisiones y creemos que la agencia también debería estarlo.

Fracaso adelante.

Como organización nueva, es probable que se equivoque en algunas cosas. Aunque la política de Washington puede hacer que dude en reconocer el fracaso, como empresa emergente, tiene que hacerlo para progresar. Las investigaciones de nuestros colegas académicos demuestran de manera convincente que las empresas inteligentes reconocen el fracaso y aprenden del mismo. La eficacia organizacional se ve afectada cuando no se reconoce el fracaso o cuando las soluciones alternativas impiden abordarlo de forma sistemática.

Aunque la política de Washington puede hacer que dude en reconocer el fracaso, debe hacerlo para progresar.

Elija sus métricas con cuidado.

En los negocios, las métricas importan. Así que lo hacen para usted. Pero si bien los ejecutivos corporativos tienen indicadores obvios de progreso (beneficios, cuota de mercado, satisfacción de los clientes y precio de las acciones), tendrá que tomar decisiones con cuidado. No elija métricas que solo tengan un atractivo político superficial. Un cuento con moraleja: la métrica más utilizada para evaluar la eficacia de la política de vivienda hasta hace poco era la tasa de propietarios de viviendas. Ser propietario de una vivienda puede ser una forma de construir comunidades fuertes y fomentar la acumulación de riqueza, pero también implica hacer una apuesta muy apalancada contra un activo caro y volátil. Aumentar esa cifra durante la burbuja inmobiliaria tuvo consecuencias calamitosas. Algunos expertos han sugerido la tasa de quiebras personales como medida de protección financiera eficaz de los consumidores. Si bien la quiebra es, sin duda, una experiencia traumática para los hogares, facilita el alivio de la deuda, y una tasa de quiebras personales demasiado baja podría ser tan perjudicial para el bienestar de los consumidores como una tasa demasiado alta. Puede que sea una mala métrica del éxito de la agencia.

Un enfoque mejor sería medir su éxito con los mismos métodos que utiliza para identificar los problemas. Por ejemplo, encueste a los hogares para medir su comprensión de los productos de servicios financieros. Haga un seguimiento de los niveles de ahorro preventivo de los consumidores estadounidenses y controle su satisfacción general con el estado de sus asuntos financieros. Busque reducciones en la parte de los beneficios generados por pequeños subgrupos de clientes y reducciones en la dispersión general de precios en los productos financieros de consumo. Y no olvide medir la innovación exitosa, así como las nuevas regulaciones.

Le deseamos mucha suerte en su nueva tarea y le instamos a que utilice su autoridad para promover un sector de financiación al consumo más dinámico, cuyas empresas suministren voluntariamente productos que ofrezcan una mejor relación calidad-precio a los consumidores y cuyos consumidores tomen decisiones financieras más informadas e inteligentes. Si tiene éxito, a todos nos irá mejor. Como estudiosos de la financiación al consumo, estamos preparados para ayudarlo en su tarea.

Con todo respeto,

John Y. Campbell

Howell E. Jackson

Brigitte C. Madrian

Peter Tufano