¿La inversión extranjera en infraestructura sigue siendo arriesgada?

La inversión privada en infraestructura vuelve a hacer furor entre los inversores extranjeros y entre los gobiernos de los países en desarrollo de Asia, América Latina y África. Se están comprometiendo miles de millones de dólares en capital y deuda para centrales eléctricas, autopistas de peaje, puertos y aeropuertos e instalaciones de telecomunicaciones. Las conferencias sobre el tema se multiplican. Su popularidad se refleja en la Informe sobre el desarrollo mundial 1994: Infraestructura para el desarrollo. Además, hay una variedad considerable y creciente de revistas que abordan temas relacionados con la financiación internacional de la infraestructura, dos ejemplos son Financiación de infraestructuras y Financiación de proyectos internacional. Mientras las instituciones multilaterales y los gobiernos de los países en desarrollo cortejan con entusiasmo a los inversores, hay abundantes pruebas de que la inversión en infraestructura tiene una gran demanda. El informe anual de la Corporación Financiera Internacional de 1992 proyectó $ 200 000 millones al año en inversiones en infraestructura en la década de 1990, la mitad de los cuales se destinarían a electricidad. El Banco Asiático de Desarrollo pide$ 1 billón para la región para finales de siglo.

Sin embargo, los directivos no deberían dejarse llevar por la furia actual. Basta con tener en cuenta hechos como los que se produjeron recientemente en Bangkok en una autopista de peaje para recordar que las inversiones extranjeras en infraestructura pueden tener tanto problemas hoy en día como lo fueron en épocas anteriores. (Consulte el inserto «Historias pasadas y presentes».) En 1993, el gobierno de Tailandia ordenó unilateralmente la apertura de una autopista de peaje privada y redujo la cantidad que sus propietarios extranjeros podían cobrar en peajes. Esto debería recordar al cauteloso inversor los tranvías, los ferrocarriles, las centrales eléctricas y los sistemas telefónicos de América Latina y gran parte de Asia, casi todos los cuales —aunque financiados en gran medida por empresas estadounidenses, canadienses y europeas a finales del siglo XIX y mediados del XX— acabaron siendo nacionalizados o corrieron una suerte similar. ¿Han cambiado las condiciones lo suficiente como para justificar que las empresas de servicios públicos, fabricantes de equipos, empresas de ingeniería y construcción y otros inversores estadounidenses y extranjeros gasten miles de millones de dólares en lo que antes era un negocio tan arriesgado? ¿Cómo pueden gestionar estos riesgos los inversores?

Historias pasadas y presentes

Una vieja historia: los tranvías brasileños Los primeros tranvías eléctricos de Brasil los construyó en 1891 la empresa Thomson-Houston de Lynn (Massachusetts), que al año

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Érase una vez

La historia bastante sombría de la inversión extranjera en la infraestructura latinoamericana la ilustra la historia de American & Foreign Power (AFP). (Consulte el inserto «Historias pasadas y presentes».) La otrora poderosa empresa energética mundial nació a finales del siglo pasado, cuando General Electric se encontró financiando, siendo propietaria y explotando propiedades de servicios públicos como resultado de su negocio de fabricación de equipos. En 1905, GE creó Electric Bond and Share Company, un holding que se aventuró por primera vez fuera de los Estados Unidos en 1917 a Panamá. Ese año, el interés de GE por vender equipos y el interés del gobierno de los Estados Unidos por fuentes de energía estables para el Canal de Panamá coincidieron. En 1919, con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos, GE se hizo cargo de una planta en Guatemala que el gobierno guatemalteco había incautado como propiedad alemana, y la empresa pronto tuvo más participaciones en Cuba (también propiedades originalmente alemanas) y en Brasil.

American & Foreign Power se creó en 1923 para mantener las acciones ordinarias de las empresas de servicios públicos de GE en el extranjero, que en 1925 GE había escindido para disipar las sospechas del gobierno de los Estados Unidos sobre un «fideicomiso de energía». Para 1930, AFP había multiplicado por diez su base de inversiones y clientes. Finalmente, tuvo propiedades en 11 países de América Latina, China e India. Una de las favoritas del mercado especulativo, las acciones de la AFP alcanzaron$ 200 en 1929. El precio de las acciones cayó a$ 6 en 1931, y los países anfitriones bloquearon las remisiones de dividendos durante la década de 1930. Tras la Segunda Guerra Mundial, la demanda de energía se disparó, pero los gobiernos limitaron las subidas de tipos en entornos cada vez más inflacionarios. Como resultado, la creciente demanda estuvo acompañada de pérdidas de ingresos y no se destinó capital para satisfacer las nuevas necesidades. La expansión se interrumpió en México, por ejemplo, debido a los graves retrasos en las subidas de tipos. Luego, Argentina nacionalizó una gran parte de los activos de la AFP. Siguieron ventas forzosas en Colombia, Shanghái e India. En 1949, las acciones de la empresa oscilaron entre solo$ 1 y$ 3 por acción.

Pero los recuerdos se han quedado cortos, y el prometedor futuro que se prevé para el negocio de la energía en un brillante folleto promocional de 1953 se parece incómodamente al futuro prometido en los folletos de hoy. Los ingresos operativos subieron; los precios de las acciones alcanzaron$ 18. Una vez más, el auge se detuvo repentinamente: en 1960, Cuba expropió sin compensación 29% de la capacidad de generación de AFP en el extranjero, y México compró los activos de la AFP aproximadamente con un coste de reemplazo. Argentina y Chile emitieron bonos por los activos restantes en ese país, cuyos ingresos tuvieron que reinvertirse en actividades no relacionadas con los servicios públicos en el país. Las participaciones en Venezuela, Colombia y Brasil desaparecieron. Como solo quedaban participaciones menores en Centroamérica, AFP estaba prácticamente fuera del negocio de los servicios públicos.

Durante la década de 1960, las participaciones de la AFP en los países de América Latina prácticamente desaparecieron debido a una ola de expropiaciones.

Se podrían contar historias similares para Brazilian Light & Power, International Telephone and Telegraph (ITT), Stone and Webster, Public Utility Holding Corporation of America, la canadiense Mexican Light and Power y docenas de otros pioneros estadounidenses, canadienses y europeos de los servicios públicos y los ferrocarriles en América Latina. Lo mismo ocurre con los intereses belgas en los tranvías de El Cairo y con las participaciones holandesas en energía, ferrocarriles y comunicaciones en las antiguas Indias Orientales Neerlandesas (ahora Indonesia). Durante la posguerra, numerosos proyectos en el Tercer Mundo acabaron pasando a ser propiedad del gobierno.

¿Qué condenó al fracaso las inversiones en infraestructura del pasado? Hay explicaciones contrapuestas. El nacionalismo es el más optimista de ellos. Esta hipótesis explica la toma de infraestructuras de propiedad extranjera como resultado del sentimiento anticolonial que se extendió por el Tercer Mundo cuando las antiguas colonias se independizaron en las décadas de 1950 y 1960. La teoría es que a medida que estos países maduran y la ideología asociada al anticolonialismo desaparece, los inversores extranjeros son bienvenidos de nuevo. Las condiciones que provocaron los tiempos difíciles han terminado; el futuro parece prometedor. Hay mucho que decir sobre esta visión del mundo. La mayoría de los países en desarrollo que antes se oponían a la inversión extranjera ahora la cortejan con entusiasmo, ya sea que esa inversión se destine a la fabricación, la minería, las plantaciones o la infraestructura.

Sin embargo, esta explicación parece demasiado simple, dado que las absorciones que se han producido en América Latina se produjeron cuando las naciones latinoamericanas estaban más alejadas de su pasado colonial que las naciones en desarrollo de África y Asia en la actualidad. Según un conjunto de ideas más elaborado, la década de 1980 supuso cambios que mejoraron permanentemente las actitudes hacia la inversión extranjera en todo el Tercer Mundo.

En primer lugar, el afán de los bancos en la década de 1970 por prestar petrodólares, la abundancia de la ayuda extranjera y, en algunos países, los ingresos inesperados derivados de los altos precios de las materias primas hicieron que el desarrollo de costosas infraestructuras y minas pudiera financiarse con el dinero recaudado o prestado por el gobierno. Sin embargo, en la década de 1980 se produjo una caída de los precios del petróleo, la crisis de la deuda y actitudes negativas hacia la ayuda extranjera en los países ricos, lo que provocó una fuerte caída de las fuentes fáciles de capital. Los inversores extranjeros parecían ser la única opción que quedaba. Tanto los inversores actuales como los nuevos podrían tener la seguridad de recibir un trato favorable, ya que los países en desarrollo no podían darse el lujo de maltratarlos y correr el riesgo de asustar a otros inversores que tanto lo necesitaban.

En segundo lugar, la confianza en uno mismo estaba aumentando en muchos países en desarrollo. La nueva generación de burócratas mejor educados pensó que podían domar a la empresa transnacional. Los viejos problemas de los precios de transferencia, los altos ratios deuda-capital e incluso la intervención política por parte de los inversores extranjeros parecían manejables. Los nuevos funcionarios confiaban en poder llegar a buenos acuerdos.

Sin embargo, las nuevas actitudes pueden no ser tan duraderas como sugiere la reconfortante hipótesis; también puede que haya algo especial en la infraestructura que aumente el riesgo. Hay que reconocer que los proyectos de infraestructura, junto con la minería y las plantaciones, han sufrido absorciones en el pasado con mucha más frecuencia que otros tipos de inversiones extranjeras. Estas industrias parecen ser más riesgosas para el inversor extranjero independientemente de la hora y el lugar. De hecho, los recientes ataques a proyectos de infraestructura se han producido en algunos países que, por lo demás, se han mostrado muy favorables a la inversión extranjera. Indonesia, por ejemplo, estaba cortejando a inversores extranjeros en 1979 cuando exigió que ITT vendiera su planta de telecomunicaciones al gobierno. (Consulte el inserto «Un cuento con moraleja: ITT e Indosat».) Del mismo modo, en 1993, cuando estalló un conflicto por la autopista de peaje de Bangkok, Tailandia habría ocupado un lugar destacado en la lista de países que permitían la inversión extranjera.

Un cuento con moraleja: ITT e Indosat

En 1967, ITT llegó a un acuerdo con el gobierno de Indonesia para la instalación y la gestión de las telecomunicaciones internacionales en ese país. Según el acuerdo, la filial de

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Los peligros de la obsolescencia del acuerdo

Raymond Vernon presentó una explicación menos optimista de la decepcionante historia de los proyectos de infraestructura extranjeros en La soberanía a raya: la expansión multinacional de las empresas estadounidenses (Libros básicos, 1971). Vernon ha llamado a esta explicación la ganga obsolescente, y contiene advertencias que son relevantes en la actualidad. La teoría comienza con un principio simple: la mayoría de los países preferirían encarecidamente la propiedad local a la propiedad extranjera, independientemente del sector, pero especialmente en los sectores importantes y visibles. Los extranjeros solo son aceptables si los beneficios superan con creces los costes económicos y políticos.

La teoría comienza con un principio simple: la mayoría de los países preferirían encarecidamente la propiedad local a la propiedad extranjera.

En muchos casos, los beneficios de los proyectos de propiedad extranjera quedan bastante claros al principio de una inversión, cuando aportan capital, tecnología o acceso a mercados extranjeros que de otro modo no estarían fácilmente disponibles. En algunos tipos de proyectos, los beneficios parecen continuar a lo largo de los años. Las plantas de fabricación de alta tecnología pueden recibir nuevas tecnologías del extranjero, por ejemplo, años después de que comiencen a funcionar. O, si el inversor aprovecha sus vínculos o su buena reputación con clientes extranjeros para exportar, las ganancias de la presencia continua del extranjero pueden hacerse visibles en forma de exportaciones que desaparecerían si el extranjero dejara de estar presente.

Sin embargo, algunas empresas (como las inversiones en minería y plantaciones), y las inversiones en infraestructura en particular, son muy diferentes. No reciben una afluencia continua de tecnología, no venden en el extranjero y el capital no sigue llegando. Además, si el extranjero se va, el proyecto de infraestructura se mantendrá. La infraestructura (como las minas y los árboles) es mucho menos portátil que los tornos o las máquinas de coser. Como resultado, la presencia del extranjero puede dejar de considerarse esencial para el funcionamiento de la instalación, ya sea una carretera de peaje, un puerto o una central eléctrica.

Si bien los beneficios de la presencia extranjera se hacen menos evidentes con el tiempo, es probable que los costes de la inversión extranjera en infraestructura sean cada vez más evidentes. Si bien los pagos de intereses de los fondos prestados son una carga normal para las divisas de un país, finalizan cuando la deuda vence, mientras que los dividendos no solo requieren divisas, sino que también suelen crecer con el tiempo. Es probable que lo que los extranjeros contratan como dividendos se compare con los costes de los préstamos bancarios, y el flujo de dividendos rara vez sale bien en la comparación. Como resultado, lo que antes parecía un acuerdo razonable empieza a parecer explotación extranjera.

Es más probable que la política vaya en contra del inversor extranjero en proyectos de infraestructura que en otros proyectos. Las tarifas eléctricas, las tasas de peaje, las facturas de teléfono y otros cargos similares suelen ser sorprendentemente visibles para un amplio espectro de usuarios, tanto consumidores minoristas como clientes industriales. De hecho, la experiencia reciente ha demostrado que los inversores suelen subir los tipos desde el principio, especialmente en las antiguas empresas de servicios públicos de propiedad estatal, pero las subidas de precios centran una atención desfavorable en el inversor. Además, la posición de monopolio de un proyecto de infraestructura típico hace que sea demasiado fácil imponer cargos de explotación.

Motivos de preocupación

Las cifras recientes sobre expropiaciones indican pocos motivos para el pesimismo. Las adquisiciones han sido sorprendentemente raras en los últimos años. El resurgimiento del entusiasmo tanto de los nuevos como de los antiguos inversores sugiere que los inversores creen en el cambio. Entre los actores más destacados de la actualidad se encuentran Mission Energy, Enron, Hopewell Holdings, British Gas, National Power (también británica), Electricité de France, Siemens, ABB Energy Ventures, Nordic Power Invest, Mitsubishi y Sumitomo, entre otros, aunque la lista no es en absoluto exhaustiva. Irónicamente, al menos uno de los nuevos inversores extranjeros, Telefónica de España, era anteriormente una filial de una que alguna vez fue poderosa empresa multinacional de infraestructuras, ITT. En algunos casos, esta antigua filial de ITT ahora tiene participaciones en las propiedades nacionalizadas de su anterior matriz.

Pero puede que la manada se equivoque. De hecho, muchos de los factores subyacentes que llevaron a la nacionalización en el pasado no han cambiado mucho. En primer lugar, un mayor grado de desarrollo no parece llevar a una reducción simultánea de la preocupación por la propiedad extranjera. Justo cuando los Estados Unidos decían a los países en desarrollo que cortejaran a los inversores extranjeros, los propios Estados Unidos estaban introduciendo controles sobre las adquisiciones extranjeras. Además, los Estados Unidos siguen restringiendo la inversión extranjera en la navegación costera, las compañías aéreas y las comunicaciones. La sospecha de propiedad extranjera parece inherente al estado-nación.

Un mayor grado de desarrollo no parece reducir la preocupación por la propiedad extranjera.

En segundo lugar, los proyectos de infraestructura siguen siendo muy vulnerables a los ataques de los políticos de la oposición que buscan formas de desacreditar a un gobierno. La infraestructura sigue asociada a las cotas dominantes de una economía; muchas inversiones siguen teniendo las características de los monopolios naturales. Es fácil para un partido de la oposición apelar al nacionalismo alegando que el gobierno vendió a los extranjeros para permitirles controlar la infraestructura crítica.

En tercer lugar, es posible que la continua necesidad del país anfitrión de otras inversiones extranjeras no brinde tanta seguridad a un inversor amenazado. La historia de los países que han nacionalizado empresas extranjeras sugiere que el miedo que se ha inculcado a otros inversores dura muy poco. Los inversores extranjeros regresaron rápidamente a Perú tras la nacionalización de las participaciones de los inversores estadounidenses; la mayoría de los inversores extranjeros ni siquiera se enteraron de la adquisición de ITT por parte de Indonesia.

En cuarto lugar, los gobiernos pueden llegar a pensar que los acuerdos que alcanzaron inicialmente no son tan buenos como se han hecho creer. Los costes de capital asociados a la propiedad extranjera han sido mucho más altos que los costes de la deuda pública. Los inversores extranjeros, por su parte, han estado protegidos del riesgo mediante contratos de compra o pago en los que el gobierno debe pagar, por ejemplo, la electricidad, la utilice o no, y mediante estructuras tarifarias que garantizan determinadas rentabilidades.

En quinto lugar, los gobiernos no son organismos unificados. Una unidad gubernamental puede atacar por sí sola, a veces en contra del interés nacional. En el caso de la autopista de peaje de Bangkok, por ejemplo, parece que la Autoridad de Autopistas y Tránsito Rápido actuó por sí sola para defender sus intereses. Su temor a que se produjeran disturbios por una carretera terminada pero sin abrir probablemente la llevó a ignorar cualquier preocupación nacional primordial por la inversión extranjera.

Por último, aunque las expropiaciones reales son poco comunes, los nuevos enfoques, como la regulación de los precios, las restricciones a los permisos de trabajo para los directivos extranjeros, la renegociación de los contratos e incluso las compras, pueden inclinar la balanza a favor del país anfitrión.

Minimizar los riesgos

Dado que los países anfitriones pueden, por varias razones, ver la inversión extranjera en infraestructura como una ganga obsoleta, ¿cómo pueden los inversores reducir sus riesgos? Varias medidas pueden ayudar a mejorar las cosas:

Elija el negocio correcto.

No todos los negocios, o partes de un negocio, son igual de sensibles. Los que tratan directamente con el público suelen estar mucho más sujetos a presiones políticas, por ejemplo, que los que solo venden «al por mayor». Una carretera de peaje probablemente sea una empresa más arriesgada que la energía eléctrica mayorista. La energía eléctrica mayorista también es probablemente un negocio más seguro que la distribución minorista de energía, al menos desde un punto de vista político.

Los inversores deben buscar excepciones a la regla si van a invertir en infraestructuras.

El negocio correcto también es aquel en el que es necesaria la presencia continua del inversor extranjero. Sin embargo, en la infraestructura, las razones más comunes de la presencia extranjera suelen estar ausentes: ejecutar la mayoría de los proyectos de infraestructura no es técnicamente complejo. Las exportaciones rara vez participan. La entrada continua de capital no suele estar en juego. Por lo tanto, los inversores deben buscar excepciones a la regla si van a invertir en infraestructuras.

Tenga cuidado en los nuevos tipos de proyectos.

Hay pocos precedentes de inversión privada en varios ámbitos en los que ahora se buscan inversores extranjeros. Las carreteras, por ejemplo, son propiedad del estado desde hace mucho tiempo; hay poca historia que analizar. Del mismo modo, la inversión extranjera privada en aeropuertos y polígonos industriales es un fenómeno reciente. En esos casos, los inversores prudentes se preguntarán qué importancia tiene probablemente su presencia continua y qué tan sensible será la propiedad extranjera dentro de unos años.

Evite problemas de capacidad.

En el pasado, la nacionalización a menudo se precipitaba por la incapacidad de los inversores a la hora de crear la capacidad necesaria para satisfacer la creciente demanda. En Latinoamérica, las empresas extranjeras dudaron en añadir capital porque los beneficios se vieron limitados por la lentitud de las subidas de tipos, pero estas restricciones de capacidad provocaron entonces un aumento de las presiones para que se apoderara de la empresa extranjera. En el caso de Indosat, un factor importante en la iniciativa de nacionalización parece haber sido la renuencia de ITT a participar en un proyecto de cable submarino entre Medan-Penang.

Minimice el capital, maximice la deuda.

La historia de las nacionalizaciones sugiere que, en una crisis, es más probable que se cumplan las obligaciones de deuda que las de capital. Esto parece ser cierto incluso si la deuda está en manos de las mismas partes que son propietarias del capital.

La ratio deuda/capital puede ser más difícil de manipular cuando hay socios locales o cuando las acciones se venden en el mercado de valores local o, finalmente, al gobierno. Parece que algunos políticos ven las ventajas de afirmar que al país le habría ido mucho mejor con las obligaciones de deuda que con las obligaciones de capital o que se deberían haber llegado a mejores acuerdos. La afirmación es aún más poderosa cuando se considera que el extranjero está aliado con las poderosas élites locales que comparten las ganancias.

La fase I del proyecto de energía privada de Paiton, un proyecto energético en Indonesia, sugiere posibilidades. Indonesia ha sido líder en la búsqueda de inversión privada extranjera en instalaciones eléctricas, y el proyecto Paiton se creó para que hasta 50% del capital base podría adoptar la forma de préstamos subordinados de socios de capital extranjeros. Los préstamos, según el acuerdo, se tratarán como capital para determinar los precios de compra. Sin embargo, puede estar seguro de que los inversores extranjeros no quieren que los préstamos subordinados se traten como capital a la hora de calcular los impuestos sobre la renta o en caso de expropiación.

Por supuesto, es muy posible que los gobiernos limiten la ratio deuda-capital, teniendo en cuenta las implicaciones negativas de la deuda en los ingresos por impuestos sobre la renta. Incluso si se aceptan, los altos ratios deuda-capital conllevan sus propios riesgos. Es probable que hagan que la rentabilidad de las acciones parezca incluso más alta de lo que parece de otro modo. Esto en sí mismo podría aumentar la probabilidad de que el gobierno tome medidas.

Considere la posibilidad de establecer acuerdos innovadores.

La turbulenta historia de las inversiones mineras sugiere que los acuerdos se pueden estructurar de manera que se reduzcan los riesgos. Hay dos características que moderan parte del riesgo político y aumentan la estabilidad de un acuerdo.

En primer lugar, los contratos de trabajo y los contratos de servicios para los minerales separan la cuestión de la propiedad de la cuestión del control y las ganancias, por lo que cada vez es más difícil acusar de la entrega de activos nacionales a extranjeros. Los acuerdos de reparto de la producción van un paso más allá y dividen la producción entre el país anfitrión y las empresas extranjeras de manera que los pagos a los extranjeros sean menos visibles y más tolerables. En algunos acuerdos mineros, se han abordado cuestiones divisivas relacionadas con quién tiene el control de la gestión clasificando las decisiones en dos grupos: aquellas en las que es probable que coincidan los intereses del inversor y del gobierno anfitrión y aquellas en las que pueden surgir diferencias. Las diferentes clases de decisiones se gestionan entonces mediante diferentes mecanismos. El tema de muchas de las innovaciones es que la propiedad, el control y los flujos financieros se pueden empaquetar de formas poco convencionales para satisfacer las necesidades de los inversores de rentabilidad y control sobre ciertas decisiones y, al mismo tiempo, abordar algunas de las cuestiones políticas asociadas con la participación extranjera en áreas críticas de la economía. Probablemente haya mucho espacio para innovaciones similares en los acuerdos contractuales que rigen los acuerdos de infraestructura.

En segundo lugar, un análisis de otros tipos de inversión extranjera muestra que los acuerdos con cambios programados en los principales componentes del acuerdo, como la propiedad o los tipos, parecen proporcionar más estabilidad que los acuerdos que no prevén cambios ordenados. Incluso cuando las condiciones de un contrato parezcan cuestionables, los gobiernos pueden decidir no tomar medidas si el contrato exige cambios pronto. Por otro lado, si un acuerdo prevé la continuación indefinida del status quo, las presiones para que se produzca un cambio inmediato pueden resultar abrumadoras. El acuerdo energético de Paiton, por citar un ejemplo, intenta abordar este tema empezando con tarifas muy altas (182 rupias, o 8,3 centavos, por kilovatio-hora) que, según lo previsto, comenzarán a bajar después de los primeros seis años.

Del mismo modo, en el caso de la inversión en infraestructura, el acuerdo de construcción-explotación-transferencia (BOT) o construcción-propiedad-explotación-transferencia (BOOT), que prevé que el inversor extranjero eventualmente entregue la propiedad al gobierno anfitrión, puede proporcionar más estabilidad que los contratos de construcción, propiedad y operación (BOO), en los que los intereses del extranjero se mantienen indefinidamente. La complejidad añadida de la negociación puede dar sus frutos para los inversores.

Evite la necesidad de grandes subidas de tipos.

Varias de las empresas de servicios públicos que buscan inversores privados tienen tipos muy anticuados. Si un inversor extranjero se hace cargo, el primer paso debe ser subir los tipos, pero que se le asocie a una subida de los tipos es especialmente peligroso. Sería mejor insistir en que el gobierno suba los tipos antes privatiza, por lo que la culpa recae en el gobierno, no en el inversor extranjero. Al fin y al cabo, es mucho más fácil para el público culpar al extranjero codicioso que a una agencia gubernamental, o incluso a un inversor privado local, por las altas tasas en una autopista de peaje, por las tarifas eléctricas que superan a las de los países industrializados, por no proporcionar electricidad barata a los pobres del país, por no prestar servicio a las regiones periféricas del país y por otras medidas impopulares.

Decida si va a cargar por adelantado.

Una cuestión muy difícil a la hora de estructurar una inversión extranjera es elegir entre buscar una rentabilidad muy rápida, lo que podría hacer que el gobierno tomara medidas contra el inversor, o aceptar una rentabilidad más lenta que tenga menos probabilidades de provocar una acción hostil.

El declinando la tarifa eléctrica en el acuerdo de Paiton carga devoluciones con fuerza hacia la parte delantera. El gran riesgo es, por supuesto, que los altos precios iniciales de la electricidad en los primeros años lleven a tomar medidas contra los inversores. Sin embargo, si el proyecto sobrevive lo suficiente, los inversores habrán recuperado gran parte de su inversión y los precios de la electricidad y la rentabilidad de los extranjeros ya no parecerán tan altos.

Busque socios locales.

Varios expertos han hecho hincapié en la necesidad de que los inversores extranjeros compartan acciones con los inversores locales para protegerse de la acción del gobierno. Afirman que es menos probable que un gobierno tome medidas contra un proyecto si dicha acción perjudica tanto a los inversores locales como a los propietarios extranjeros. La protección es, presumiblemente, más fuerte si esos socios locales son políticamente poderosos.

Aun así, los socios políticamente poderosos tienen una manera de convertirse en responsabilidades políticas. Si los gobiernos cambian, es especialmente fácil criticar las condiciones del acuerdo con una empresa extranjera si ese acuerdo está estrechamente relacionado con el antiguo gobierno. ¿Será, por ejemplo, una desventaja la participación de un miembro de la familia del presidente Suharto en Paiton cuando cambie el régimen? ¿O los acuerdos de participación en las ganancias de Hopewell con los funcionarios del gobierno local en China se convertirán en una carga si se produce un cambio político?

Un enfoque alternativo (o complementario) consiste en vender acciones al público local. La AFP tuvo un gran éxito con esta estrategia en Brasil, donde una campaña puerta a puerta que incluyó 4 000 transacciones distintas en el estado de São Paulo hizo que muchos clientes pasaran a ser accionistas de la Companhia Paulista de Forca e Luz. La empresa permaneció en manos extranjeras hasta 1964, tras la desaparición prácticamente de otras participaciones extranjeras en infraestructuras en Brasil.

Busque socios internacionales.

La participación de inversores de varias nacionalidades también puede ofrecer cierta seguridad. Aunque los gobiernos nacionales de los inversores extranjeros se han vuelto bastante tímidos a la hora de intervenir en nombre de sus empresas en el extranjero, los gobiernos anfitriones siguen temiendo la ira de los países que les proporcionan ayuda y beneficios comerciales. Sin embargo, es probable que la seguridad ofrecida esté disminuyendo con la caída de la ayuda exterior y la disminución de la importancia de las preferencias comerciales no reguladas por el GATT y la OMC. El Sistema Generalizado de Preferencias Arancelarias (GSP) y el Acuerdo Multifibras (MFA) solían ofrecer beneficios que podían retirarse si el país receptor no estaba de acuerdo con el país oferente. Sin embargo, ambos acuerdos son cooptados de manera efectiva por el GATT y la OMC; de ahí la disminución del poder de amenazar con retirar los beneficios.

Varios inversores extranjeros en países en desarrollo han intentado hacer participar a las instituciones internacionales en sus inversiones. Creen que un gobierno que actúa en contra de un proyecto que incluye, por ejemplo, la Corporación Financiera Internacional reconoce que corre el riesgo de que el grupo del Banco Mundial le impida obtener más fondos. De hecho, es posible que haya cierta seguridad en estos acuerdos mientras las instituciones internacionales sigan siendo actores poderosos.

Con los socios locales e internacionales, merecen tenerse en cuenta los tres puntos siguientes:

En primer lugar, trate de dividir la exposición al riesgo entre los socios de manera equitativa. Es muy posible que algunos socios, como el proveedor de equipos o servicios de construcción, tengan menos exposición que otros inversores. En el caso del proveedor, una parte sustancial de su inversión real podría recuperarse en el pago de los bienes o servicios que se hayan vendido al proyecto. El paquete de acuerdos debe intentar asignar los riesgos en áreas tan diversas como la utilización de la capacidad, los costes del combustible, la inflación y la moneda. Dados los diversos intereses y herramientas, asignar los riesgos entre los socios extranjeros puede convertirse en un problema difícil. La complejidad es un paraíso lucrativo para quienes a menudo se les llama peyorativamente «negociadores». Los acuerdos que llegan a los negociadores pueden ser tan opacos que el gobierno anfitrión desconfíe cada vez más.

En segundo lugar, no cuente con el secreto. La historia de los acuerdos de inversión extranjera está repleta de historias de acuerdos «secretos» que finalmente se hicieron públicos. La continua controversia política sobre la central eléctrica de Enron en Maharashtra (India) se vio alimentada por la revelación de partes del acuerdo que se suponía que eran secretas. No es prudente celebrar ningún tipo de acuerdo que no pueda sobrevivir a la exposición pública.

En tercer lugar, tenga en cuenta las ventajas de hacer ofertas. Cada vez más, se critica a los acuerdos de infraestructura por alcanzarse a puerta cerrada. En algunos casos, la complejidad de los acuerdos hace que las licitaciones públicas no sean prácticas, pero es raro que un gobierno encuentre solo a una parte interesada en un proyecto. Cuando no hay un proceso de licitación o cuando no hay competidores que hagan ofertas, los opositores pueden alegar que al inversor extranjero se le concedieron condiciones excesivamente favorables. Hay muchas probabilidades de que los acuerdos que fueron producto de algún tipo de proceso competitivo sean más estables que los que no lo fueron.

Cada vez más, se critica a los acuerdos de infraestructura por alcanzarse a puerta cerrada.

Los inversores internacionales pueden adoptar una serie de medidas de protección para protegerse de posibles circunstancias adversas en el futuro:

Obtenga un seguro directo.

Varias organizaciones ofrecen seguros para cubrir los riesgos asociados a la inversión extranjera. Para las empresas estadounidenses, la Corporación de Inversiones Privadas en el Extranjero (OPIC) ofrece seguros contra la expropiación, la inconvertibilidad de las monedas y la guerra y la insurrección. Para los inversores estadounidenses y muchos otros, la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA, una filial del grupo del Banco Mundial) ofrece un seguro muy similar. Además, hay compañías de seguros privadas que cubren ciertos riesgos. Aunque el MIGA ofrece cierta cobertura en caso de incumplimiento de contrato y la OPIC ha ampliado su definición de expropiación, la tarea de los inversores consiste en cubrir los riesgos reales de apropiación, que quedan fuera de la cobertura de muchas pólizas de seguro.

Por lo general, el seguro solo cubre la inversión real, no el valor descontado de los flujos de caja futuros. En el caso de ITT en Indonesia, el seguro de OPIC no cubría más que su inversión en Indosat. Si bien el valor contable del proyecto era solo de algunos$ 12 millones en el momento de la nacionalización, ITT propuso más$ 100 millones como valor actual neto de los beneficios futuros de la empresa. Ninguna cobertura de seguro podría cubrir las pérdidas propuestas.

Solicite las garantías del gobierno.

Los gobiernos anfitriones se han vuelto cautelosos a la hora de garantizar la deuda externa. De hecho, esa es una razón importante por la que se buscan inversores privados en proyectos de infraestructura. Sin embargo, hay algunos gobiernos que siguen garantizando eficazmente la rentabilidad de las acciones en los proyectos de infraestructura.

A menudo, el cliente de un proyecto es una empresa estatal. Por ejemplo, Paiton vende a Perusahaan Umum Listrik Negara (PLN), la empresa eléctrica estatal que controla la distribución. Si PLN no construyera una distribución adecuada para la producción de las numerosas centrales eléctricas planificadas, se sentiría muy presionado por dejar de cumplir algunos de sus contratos de compra. Para reducir el riesgo, Paiton obtuvo una carta de confirmación del Ministerio de Finanzas en la que se aseguraba de que PLN cumpliría su contrato. Buscar esta garantía puede reducir algunos tipos de riesgo.

Lamentablemente, las garantías conllevan otro riesgo: que los críticos acaben acusando al inversor de que está recibiendo una tasa de rentabilidad alta, pero que no asume ninguno de los riesgos que normalmente se asocian a la renta variable. Ese fue el caso de la historia de la autopista de peaje de Bangkok.

Presionar por un organismo regulador fuerte.

No tiene sentido desear que no se regule en las industrias que son monopolios naturales. (Un tema delicado en el caso Indosat era que ITT tenía un monopolio no regulado). Muchos países en desarrollo no tienen un organismo regulador independiente. En Indonesia, por ejemplo, las tarifas de la electricidad se fijan mediante un decreto presidencial. Llegará la regulación; un sistema establecido probablemente sea más seguro que la incertidumbre de alguna agencia futura.

Incluya mecanismos sensatos de solución de disputas.

Otra lección viene de la historia de las disputas en la minería y el petróleo. En demasiados casos, los acuerdos solo preveían un engorroso arbitraje internacional cuando surgieran disputas. Los costes, especialmente en términos de las relaciones entre el inversor y el gobierno, eran tan altos que los mecanismos rara vez se utilizaban. Sin embargo, a veces las tensiones se acumulaban por cuestiones técnicas, como los cargos a los gastos generales del Ministerio del Interior, el uso de las líneas ferroviarias y el acceso a la información para los miembros de la junta nombrados por el gobierno. Ningún tema parecía valer la pena los altos costes del arbitraje internacional formal, pero la ira puede acumularse hasta el punto de estallar. Afortunadamente, el arbitraje no es la única forma de tratar los conflictos. Quizás la mejor solución sea proporcionar una serie de mecanismos para resolver las disputas, ya que la complejidad y el coste aumentan con la gravedad de la disputa. El reciente acuerdo de Paiton de Indonesia da un paso en esta dirección al establecer recetas detalladas para tres niveles de solución: desde la discusión mutua, pasando por la remisión a un experto, hasta el arbitraje.

Observe los problemas ambientales.

Las inversiones en infraestructura suelen tener un grave impacto en el medio ambiente. Muchos países del tercer mundo prestan poca atención al medio ambiente hoy en día, pero hay muchas probabilidades de que los rezagados cambien pronto. Los inversores extranjeros en instalaciones dañinas probablemente sean el objetivo cuando aumente la preocupación por el medio ambiente.

La paradoja de la inversión en infraestructura

Los inversores individuales e institucionales se han tragado las ofertas públicas de proyectos de infraestructura en el Tercer Mundo. Las principales empresas han hecho ofertas ansiosas por la privatización de instalaciones y han negociado grandes compromisos para nuevos proyectos de infraestructura en Asia y América Latina. Sin embargo, los bancos comerciales se han mostrado mucho más reacios a comprometer grandes sumas de dinero en este tipo de proyectos. Como dijo tan acertadamente el presidente de Enron Global Capital, David Haug, los bancos comerciales se han «ausentado sin permiso de los mercados internacionales de infraestructuras». La cautela de los banqueros puede deberse en parte a su experiencia con los préstamos soberanos en la década de 1980. Sin embargo, el accidentado historial de la inversión extranjera en infraestructura debería servir de advertencia adicional para los inversores.

Si bien la expropiación, la absorción directa de la inversión, es probablemente una herramienta burda del pasado, la apropiación, la erosión más gradual de los derechos y privilegios de los inversores, tiene consecuencias similares. Las pruebas sugieren que una actitud positiva por parte del país anfitrión no protege suficientemente contra el riesgo. Además, la mayoría de las empresas de infraestructura no ofrecen el tipo de barreras que protegen a otras empresas extranjeras. Rara vez hay una aportación continua de tecnología; el extranjero no es fundamental para el acceso a los mercados de exportación y, en muchos casos, la aportación continua de capital desempeña un papel limitado. Además, es probable que los proyectos de infraestructura sean especialmente delicados desde el punto de vista político.

Hay algunas medidas positivas que pueden reducir el riesgo de apropiación. Pero los inversores no pueden esperar seguridad ni pueden esperar que las rentabilidades políticamente aceptables justifiquen siempre los riesgos contractuales que se asumen. La opinión popular dice que un alto riesgo puede generar altas rentabilidades, pero la paradoja de los proyectos de infraestructura puede ser que son las rentabilidades más altas las que generan un mayor riesgo.