Gestión pública eficaz

Los politólogos, los legisladores, los educadores, los ejecutivos de negocios, los abogados, los consumistas —prácticamente todo el mundo, al parecer a veces— piden una mejor gestión pública. Para los empresarios, la necesidad es especialmente importante porque se sienten rodeados de instituciones gubernamentales con las que están obligados legalmente a interactuar.

Pero el entusiasmo por un buen gobierno es una cosa; entender su naturaleza, por no hablar de lograrlo, es otra. A menudo damos por sentado que una gestión eficaz en el sector público tiene las mismas cualidades básicas que una gestión eficaz en el sector privado.

Sin embargo, varios años después de Watergate, los estadounidenses siguen irritados por los actos de un presidente que afirmó que se había esforzado considerablemente por mantener su oficina como un negocio. Para él, eso significaba no tener filtraciones, lealtad absoluta a la organización, una jerarquía estricta en la estructura y las operaciones y una voz única y coordinada en las relaciones con otras organizaciones y el público. Algunos observadores han considerado las consecuencias de la Casa Blanca de Nixon como prueba no solo del fracaso personal implicado, sino también de la debilidad inherente de aplicar un modelo de negocio a la actividad gubernamental.

Si realmente una buena gestión empresarial es cualitativamente diferente de una buena gestión gubernamental, tenemos que replantearnos algunas de nuestras expectativas de los funcionarios públicos, así como muchas nociones comunes del desempeño directivo y la formación en el gobierno. Como personas y agentes de sus empresas, los empresarios no deberían hacerse ilusiones acerca de que hay similitudes entre su trabajo y las tareas de los administradores públicos.

Para comparar la dirección de los dos sectores, empecemos con una definición común y un ejemplo que los empresarios reconocerán fácilmente. La administración se define comúnmente en algunos términos, como «el logro de un propósito mediante el esfuerzo organizado de otros». Un ejecutivo de negocios lleva a cabo el propósito de la empresa mediante la creación y modificación de las estructuras, los sistemas y las relaciones de la organización mediante los esfuerzos de los hombres y mujeres a los que contrata. Como señaló Chester I. Barnard, expresidente de New Jersey Bell Telephone Co., hace años, la eficacia de una empresa se puede medir por el grado en que cumple su propósito.1 Su eficiencia se puede medir en función de si las personas están dispuestas a trabajar como trabajadores, accionistas, banqueros y/o clientes.

Una muy buena medida de la eficiencia, como todos sabemos, es el beneficio. El hecho de que lo primero que esperamos que hagan los directores de empresas sea gestionar de forma rentable influye en nuestras expectativas sobre ellos, tanto de lo que hacen como de lo pronto que lo hacen.

Por ejemplo, IBM tardó unos diez años en concebir y construir la serie 360 de ordenadores. El esfuerzo comenzó después de que Thomas Watson, Jr. se convirtiera en director ejecutivo en 1956, cuando IBM se dedicaba predominantemente al marketing y al ensamblaje de ordenadores. El concepto de la serie 360 era revolucionario. Significaba formular una nueva estrategia corporativa. Esto llevó a una importante reorganización, a la ruptura del poder del comercio mundial de IBM (para que el desarrollo pudiera llevarse a cabo de forma mundial e integrada), a la entrada de IBM en la fabricación de componentes (para proteger sus circuitos patentados), a la introducción precipitada de la capacidad de «tiempo compartido» y al surgimiento de una generación joven y talentosa de directivos comprometidos con la idea de la compatibilidad entre los ordenadores.

De 1956 a 1966, IBM hizo justo lo que debe hacer una empresa bien gestionada. Logró su propósito: conseguir el liderazgo en la industria. Por lo tanto, pasó la prueba de eficacia. Además, durante esa década sus ejecutivos, otros empleados y accionistas se beneficiaron. Por lo tanto, pasó la prueba de eficiencia. Tras haber conseguido superar ambas pruebas, la dirección estuvo por encima del desafío por la elección de una nueva estrategia y el tiempo necesario para llevarla a cabo.

El ejemplo de IBM ejemplifica nuestras expectativas empresariales en general. Pero, ¿qué pasa con la dirección del sector público? El fallecido profesor Wallace S. Sayre de la Universidad de Columbia sugirió una vez que «la administración empresarial y la gubernamental son iguales en todos los aspectos sin importancia». Sobre la base de la discusión anterior, es relativamente fácil demostrar que tenía razón.

Sayre tenía razón en la primera parte de su aforismo, ya que es cierto que podemos hablar de manera útil sobre el papel del ejecutivo público en términos de propósito, organización y personas. Pero cuando llegamos al contenido de esas palabras, la similitud termina. Al igual que una empresa, se espera que una organización pública sirva a la sociedad. Pero sin un mercado que determine la eficacia, el proceso de medición se vuelve difuso y complejo. Además, si los ejecutivos de una organización pública eficaz distribuyen los excedentes de recursos que controlan (es decir, el exceso de ingresos con respecto a los gastos) entre los ejecutivos cuyas habilidades producen el superávit, los funcionarios son encarcelados al ser aprehendidos.

Además, cualquier buen político de Tammany le dirá lo que algunos «científicos sociales» acaban de descubrir: a saber, que los resultados más importantes de la actividad pueden estar relacionados no con los propósitos declarados de la organización sino más bien con cómo ese propósito se cumple, en particular, en la forma en que se distribuyen los ingresos denominados «coste de operación». Para poner el punto en el extremo, se podría concebir un programa de asistencia social eficaz en el que 85% de los fondos recibidos se destinarían a gastos de operación. Si los propios operadores recibieran asistencia social de no ser por el programa, no importaría tanto que los beneficiarios externos recibieran solo 15% de los fondos.

Qué hace propósito ¿quiere decir en el sector público? Al igual que en el sector privado, el motivo administrativo es el interés propio, pero el motivo organizativo declarado no lo es. La clara relación entre la visión externa de una organización en términos de sus logros y la visión interna de los arreglos administrativos se ha hecho añicos. El administrador que encuentra un «producto» para mantener viva la Administración de Electrificación Rural es criticado por ser un burócrata recalcitrante, que preserva puestos de trabajo innecesarios. Si bien puede motivar el éxito administrativo, el interés propio se considera venal. Además, el director ejecutivo de una organización pública puede no tener ningún presunto derecho a fijar un propósito; se lo puede conceder la legislación.

Aún más difícil de afrontar es el hecho de que los cambios en la organización y los sistemas formales, que son las principales fuentes de influencia gerencial en las grandes empresas, solo están disponibles marginalmente para el ejecutivo público y solo pueden utilizarse con un coste político considerable. La estructura de las agencias públicas suele estar dictada por la legislación. Además, la selección y la compensación de las personas, una importante herramienta empresarial, están controladas casi universalmente por un sistema de administración pública.

Gestión pública frente a gestión privada

Independientemente de cómo se defina y delinee la dirección del sector público, se diferencia de la dirección corporativa en varios aspectos importantes. Los gerentes del sector público con frecuencia deben:

• Acepte los objetivos establecidos por organizaciones distintas de las suyas propias.

• Opere estructuras diseñadas por grupos distintos del suyo propio.

• Trabaje con personas cuyas carreras estén, en muchos aspectos, fuera del control de la dirección.

• Cumpla sus objetivos en menos tiempo del permitido a los gerentes corporativos.

Examinemos algunas realidades de la gestión pública y veamos la importancia de estas diferencias.

El plan de acción de un administrador público

Para empezar, considere el contraste en el comportamiento de los ejecutivos públicos y privados al asumir el cargo. El gerente privado suele ser ascendido dentro de la organización. Él (o ella) sabe que para cambiar la dirección de la empresa necesita cambiar la estructura de la organización y sus personas. Hacerlo es normalmente su primer movimiento. Casi sin excepción, hace cambios en las personas clave que dependen de él y modifica sus puestos de trabajo.

Por el contrario, se puede describir a los funcionarios públicos como personas ajenas que asumen cargos con objetivos políticos preciados, logran poco y dejan el cargo con deseos insatisfechos de reforma estructural; ya que, para lograr importantes objetivos políticos relacionados con el debido proceso y la capacidad de respuesta ante el electorado, los Estados Unidos casi han negado al ejecutivo público las herramientas de la gestión. Es casi cierto que los recursos habilitadores del ejecutivo de negocios —estructura y personas— son del ejecutivo público restricciones.

Entonces, ¿cómo puede el administrador público cumplir sus fines? En primer lugar, debemos recordar cuáles son sus objetivos: al igual que el director privado, busca una parte de las recompensas que genera la actividad de su organización. Como esta participación no puede incluir las ganancias del gobierno, normalmente busca objetivos como el salario, las ventajas de un cargo y las recompensas intangibles de servir al público. Las recompensas intangibles pueden ser efímeras o reales, pero ideológicamente son tan importantes en el sector público como lo es el afán de lucro en los negocios. Los intangibles incluyen influir en la política, cambiar el rumbo de los acontecimientos y ayudar a los demás. Todos ellos tienen en común el placer de ejercer el poder de manera útil. La potencia es un elemento necesario de la eficacia y una recompensa por la eficiencia. Pensado como la capacidad de influir en los resultados, el poder tiene dimensiones tanto a corto como a largo plazo. Al igual que el dinero, se puede gastar en los resultados de hoy o invertir en los de mañana.

El objetivo del director público al asumir el cargo es «hacer las cosas» de tal manera que, cuando deje el cargo, tenga la satisfacción de un logro, así como la perspectiva de que el cargo aumente o sea más útil en el futuro. Esta perspectiva será el resultado de un mayor respeto por su capacidad personal o de su participación en coaliciones importantes.

Pero, ¿cómo hace las cosas cuando las fuentes habituales de influencia gerencial en el sector privado no están disponibles? Parte de la respuesta la ilustran los comentarios de Gordon Chase, el respetado exadministrador de la Administración de Servicios de Salud de la Ciudad de Nueva York. Reflexionando sobre su enfoque de esa tarea, Chase dijo:

«Mi opinión, después de hablar con mucha gente y pensarlo durante mucho tiempo, es que había aproximadamente cuatro tipos de problemas en la ciudad relacionados con la atención médica. Podría tener un gran impacto en algunas de ellas; otras no las podría cambiar.

«La primera serie de problemas fue una serie de peligros sociales y ambientales que afectaron a un enorme número de personas: intoxicación por plomo, drogadicción, alcoholismo, hipertensión, etc. Una característica de este tipo de problemas es que, por lo general, los centros de salud los ignoran. Uno de mis primeros objetivos era corregir esa deficiencia o empezar a arreglarla y, al solucionarla, arrastrar de alguna manera al establecimiento de salud. Al final, eso se hizo mediante el mecanismo de contratación.

«Había un par de razones para emplear este método. Una fue nuestra decisión consciente de intentar implicar a todo el establecimiento médico. Si bien aproximadamente un tercio de todos los servicios de salud de Nueva York los presta el sector público, la mayor parte los siguen prestando los hospitales voluntarios o el sector privado. Tenía muchas ganas de que el sector del voluntariado se implicara en mayor medida en los problemas de la ciudad, y el enfoque contractual me lo permitió. La participación del sector voluntario también me dio una base para medir el desempeño del sector municipal.

«Otra razón importante para optar por el contrato era el tiempo. Cuando empezamos el programa de metadona, queríamos ponernos en marcha muy rápido. Tenía claro que si la hubiéramos dirigido como una operación municipal, habría sido increíblemente lenta de montar. Tendríamos que ir a la Oficina de Presupuesto y al Departamento de Compras para todo. Tendríamos problemas como no poder pagar a los médicos lo suficiente para que hagan su trabajo. Nos encontraríamos con la increíble cantidad de burocracia de siempre.

«La segunda cosa importante que me llamó la atención fue toda una serie de irracionalidades en el sistema. Había una mala distribución de los hospitales y los médicos. Podría hacer algo con respecto a este problema, pero no mucho.

«En tercer lugar, existía toda una serie de graves ineficiencias sociales en el sistema. Afectaron a un enorme número de personas, directa e indirectamente, pero el establecimiento médico en el pasado las ignoraba a menudo. Estas ineficiencias afectaron principalmente a los pobres.

_«La cuarta categoría de cosas relacionadas con la segunda y la tercera. Todo este era el problema del aumento de los costos de la atención médica»._2

Al principio, los comentarios de Chase parecen describir una situación que a un gerente del sector privado le resultaría familiar. El sistema de prestación de atención médica en la ciudad de Nueva York tenía objetivos equivocados, funcionaba de manera irracional e ineficiente y se estaba volviendo muy caro. Pero el problema en el que Chase tuvo que operar iba mucho más allá de los límites de su agencia, por grande que fuera. Tuvo que «arrastrar el establecimiento de salud». Y para ello, tuvo que eludir a la administración municipal y, al final, utilizar el mecanismo de contratación.

En las palabras de Chase hay un punto importante. El horizonte temporal del administrador público es mucho más corto que el del director corporativo tradicional. IBM tuvo alrededor de una década para crear la serie de ordenadores 360, como hemos visto antes. En 1963, George Romney, entonces presidente de American Motors, admitió que había tardado siete años trabajando en su empresa y siete años vendiendo en el mercado para que la idea de un coche compacto fabricado en Detroit fuera aceptable. ¡Catorce años! (En retrospectiva, vemos que se necesitaba aún más tiempo.)

Chase buscó mejorar la prestación de atención para la intoxicación por plomo, las drogas y el alcoholismo, así como las enfermedades definidas tradicionalmente, en un tiempo «muy rápido» (no está claro qué tan rápido), pero ciertamente menos de 14, 10 o incluso 5 años. ¿Por qué tan poco tiempo para tareas tan complejas? En parte, porque el ejecutivo público no tiene más tiempo. Nuestro sistema de administradores designados otorga la responsabilidad del director ejecutivo de las agencias operativas a hombres y mujeres, cuyo mandato está vinculado al ejecutivo electo que los nombró.

Un gerente con una fecha límite anticipada para reunirse

Volveremos a Chase más tarde. Consideremos ahora las reflexiones de otro exejecutivo del gobierno.

William Ruckelshaus, nombrado primer director de la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de los Estados Unidos en noviembre de 1970, comenzó su administración como lo hizo Chase, hablando con muchísimas personas y tratando de tener un sentido de orientación. Del mismo modo, descubrió que muchas de las operaciones estaban mal centradas. En una entrevista, habló con dureza de la importancia de su horizonte temporal:

_«El problema de las emisiones de los automóviles era obviamente algo con lo que íbamos a tener que lidiar. Iba a llegar un momento —si leía la Ley de Aire Limpio, fue en enero de 1971, justo después de su aprobación— en que [las compañías automotrices] vendrían a pedirme algo más de tiempo [para cumplir con las normas de emisiones]. Iba a tener que decidir si habían hecho un esfuerzo de «buena fe» o no. Si toda esta situación no iba a ser del todo absurda, lo primero que tenía que hacer era convencer a la industria del automóvil de que nos tomábamos en serio la aplicación. Eso me quedó claro de inmediato. De lo contrario, no habría manera, dentro de dos años o cuando me pidieran una prórroga, de que pudiera juzgar que han hecho este esfuerzo de buena fe. Así que teníamos que averiguar cómo íbamos a convencerlos de que hablábamos en serio. Cada 30 días teníamos plazos que cumplir relacionados con asuntos muy complicados relacionados con la Ley de Aire Limpio»._3

En otras palabras, 60 días después de asumir el cargo, Ruckelshaus tuvo que tomar medidas que influyeran en el comportamiento de toda la industria automotriz estadounidense. Y habría más decisiones cada 30 días. Ruckelshaus señaló que sus objetivos se complicaban con las leyes legislativas y de otro tipo.

«La agenda estaba, en primer lugar, explicada en términos de la herencia en el plan de reorganización, en términos de las agencias que heredamos. En segundo lugar, heredamos, junto con esas agencias, una gran cantidad de leyes de aplicación que, como la Ley de Aire Limpio, se promulgaron rápidamente y no nos dieron mucho margen de maniobra en términos de fijar no solo los objetivos sino también el método con el que debían lograrse.

«El Consejo de Calidad Ambiental existe desde enero de ese año y, en su primer informe, expuso una agenda medioambiental muy amplia para la administración. Se había hecho mucho trabajo en eso. El presidente, en su mensaje de febrero de 1970, también había establecido 37 objetivos distintos que quería alcanzar el año siguiente y traducirlos en legislación».

Los objetivos también los fijaban los grupos de presión y los superiores electos. Ruckelshaus tenía que preocuparse por el Sierra Club, la Sociedad Audubon y el movimiento del Día de la Tierra, sin mencionar a General Motors, Ford, Chrysler y (si los puestos de trabajo se veían amenazados), la AFLCIO.

El proceso de asignación de recursos está fragmentado con precisión para que pueda responder a las necesidades locales. Mientras estos deseos se expresen como necesidades o demandas de una manera que redunde en buena prensa o en buena política, figurarán en la agenda del administrador. A veces estos objetivos locales tienen sentido; a veces son un obstáculo y una carga.

Presión de la prensa

Para los altos ejecutivos del sector público, la prensa es una consideración vital, mucho más que para la dirección corporativa. La prensa tiene una influencia importante en los objetivos y los horizontes temporales. Esto es lo que dijo Chase:

«Mi opinión es que en Nueva York siempre va a recibir cierta cantidad de mala prensa porque no puede evitarla. Los medios de comunicación son muy duros aquí; tienen mucho acceso. La buena prensa es muy importante. Debería intentar acumular algo de «capital de prensa». Es bueno tener dinero en este banco por muchas razones. Una de las razones es que es bueno para sus programas. Si tiene buena prensa sobre lo que ha hecho y lo que han hecho sus programas, facilita la contratación, facilita la obtención de dinero, facilita todo tipo de cosas. También hace otra cosa. Suele mantener a la gente alejada de sus espaldas. Si su prensa es bastante buena, evitará que la gente lo acose. El presidente Harry Truman dijo una vez algo en este sentido: «En Washington ellos a veces golpear a un hombre cuando está caído. En Nueva York, ellos siempre golpear a un hombre cuando está caído. '

«Las personas en el gobierno que tienen una vida dura con respecto a la prensa son las personas que dirigen los programas y que son responsables de las partes del presupuesto. Lo atrapan si no dice la verdad y entonces se mete en serios problemas.

«Otra cosa que aprendí fue que hay, en los medios de comunicación, estrellas y no estrellas. Mi consejo para cualquier funcionario es que sepa con quién está tratando. Si se trata de una estrella, ya sea un reportero del New York Times o un tío de la televisión, recuerde que sabe que es una estrella y que lo que le interesa es tener muy buena pinta. La forma en que va a quedar bien es, normalmente, para hacer que quede mal. Lo que les interesa a algunos es que salgan bien en las noticias de las seis. Otros reporteros, probablemente la gran mayoría, parecen estar realmente interesados en lo que está sucediendo».

A diferencia del ejecutivo de negocios, que puede trabajar prácticamente en el anonimato, el ejecutivo público debe gestionar el flujo de información sobre su agencia para poder dedicarse a la tarea de alcanzar los objetivos. Cuando McGeorge Bundy era asistente especial del presidente Johnson, comentó una vez lo que él consideraba el pernicioso impacto en la política del tratamiento de los temas por parte de los medios de comunicación, especialmente de la televisión.4 Las estrellas de la prensa deben publicar noticias que se vendan a diario. No quieren historias sobre el lento y cuidadoso cambio de una organización o sobre la delicada conversión de un establecimiento en nuevas ideas.

Restricciones al poder del administrador público

En la empresa, el propósito, la organización y las personas son los temas centrales de la alta dirección. En el gobierno, aparecen los mismos temas, ¡pero con qué diferencia!

La estrategia empresarial se denomina el arte del desequilibrio: la aplicación de enormes recursos a objetivos limitados. Por el contrario, la estrategia de una institución pública podría llamarse el arte de lo imperfecto: la aplicación de recursos limitados a objetivos enormes. El punto no es que una empresa tenga más dinero a sus órdenes en relación con sus objetivos que el gobierno. Por lo general, ocurre lo contrario. Sin embargo, a una empresa se le permite limitar sus objetivos a un conjunto de tareas coherentes con sus recursos.

Si el horizonte temporal de unos años de Chase parece muy corto en comparación con los 14 de Romney y los 10 de IBM, ¿qué pasa con el de Ruckelshaus? ¡Tuvo que fijar los estándares de emisiones para la industria automotriz estadounidense en 60 días!

La falta de control de los recursos clave agrava la dificultad. Vuelva a considerar la situación de Chase. Responsable en principio de la salud de Nueva York, su agencia solo se ocupaba de una fracción de las organizaciones y actividades responsables de la salud. Las organizaciones que podía controlar eran consideradas tan lentas en responder a sus esfuerzos que trabajó en torno a ellas y no a través de ellas.

¿Por qué no adoptó un enfoque más lento y directo? Porque dejaría el cargo mucho antes de que las consecuencias de ese enfoque se resolvieran por sí solas. Un ejemplo extremo del impacto de los horizontes temporales es el caso de Jerome Miller, comisionado de servicios para jóvenes en Massachusetts de 1969 a 1973. Tras descubrir que los centros de encarcelamiento y corrección de delincuentes juveniles eran destructivos, sucios y crueles, y al llegar a la conclusión de que no podía hacer mejoras permanentes durante su mandato, cerró todos los centros para evitar que quedaran atrás tras dejar el cargo.

Entonces, una de las razones por las que a los ejecutivos del sector público les resulta difícil movilizar recursos para lograr los objetivos es que los horizontes temporales son cortos, pero los tiempos de respuesta institucional son largos. Es cierto que las agencias se pueden reorganizar. Pero como han descubierto Chase, Ruckelshaus y muchos otros líderes gubernamentales, es poco probable que el director de la agencia tenga el tiempo, la información o el control inmediato de los incentivos para redirigir los esfuerzos de los niveles operativos de la organización.

Pero esto no es todo. En parte porque las medidas del progreso son difíciles de diseñar (en el caso de Ruckelshaus, por ejemplo, ¿cuál es una buena medida de «aire limpio»?) , en parte porque los sistemas de contabilidad pública tienden a diseñarse para controlar los gastos y no para apoyar la gestión y la planificación, en parte porque la administración pública protege al personal de los deseos inmediatos de los líderes políticos y, en parte, porque es prácticamente imposible cambiar el comportamiento de una organización rápidamente; por todas estas razones, los administradores públicos rara vez tienen la posibilidad de hacer los cambios que desean.

Directores de operaciones

Tanto Chase como Ruckelshaus pudieron contratar a personas con talento para formar parte del personal de sus nuevas organizaciones. En cierto modo, estos dos tuvieron suerte. Los nuevos líderes de las organizaciones antiguas suelen tener bastante restricciones. Pero lo curioso es que los administradores públicos rara vez se quejan de la calidad de sus subordinados inmediatos. Es en los niveles operativo y de dirección media donde surgen las quejas.

Compare la situación en la empresa privada. Los directores de una empresa pueden modificar el tamaño del cuadro directivo en cualquier nivel. Pueden pagar bien a un número limitado de directivos y, quizás lo más importante, pueden dedicar tiempo y dinero a invertir en la educación gerencial. Pero aparte del ejército y de muy pocos servicios profesionales civiles (como el servicio forestal y el servicio exterior), no hay tradición en los Estados Unidos de formar a los directores públicos, tal vez porque normalmente se ha pensado que es más importante que los directores respondan que sean hábiles. Al fin y al cabo, si un administrador público tiene el tiempo y el poder para crear una organización que funcione sin problemas, su sucesor no necesariamente se beneficia. Para el sucesor, esa misma organización puede ser un obstáculo para el logro de los objetivos sociales recién elegidos.

Este punto es fundamental, ya que es muy posible que, con tiempo y persistencia suficientes, un administrador público pueda mover estructuras y personas para conseguir los fines que desea. La organización pasa entonces a ser una productora de un producto bien definido tan eficiente como cualquier organización privada. Algunos ejemplos de este tipo de administradores públicos son Claude Shannon, de los Institutos Nacionales de Salud, J. Edgar Hoover del FBI, Robert Moses, de la Autoridad de Bondge de Triborough y de la Comisión de Parques del Estado de Nueva York, y Edward King, de la Autoridad Portuaria de Massachusetts. Cada uno de estos hombres fue capaz de maniobrar hasta llegar a una posición en la que su control sobre el personal y la estructura de su organización y sobre el acceso de la organización a los fondos era inmune a la intervención política. (Para ver otro ejemplo, consulte la barra lateral, «Ike analiza su estilo presidencial»).

Ike analiza su estilo presidencial

Los presidentes y los gobernadores suelen enfrentarse a la tarea de «gestionar» cuando el poder sobre

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Medidas del rendimiento

Poner estos nombres es revelar un nuevo problema. Cuando los administradores públicos eficientes logran monopolios políticos que les permiten ignorar las presiones del mercado, los costes para la sociedad pueden ser mucho mayores que los costes de un monopolio empresarial que infrinja la Ley Sherman. Hay que estudiar más a fondo la cuestión de los costes y beneficios de los directivos políticamente inmunes, pero es probable que parte de la respuesta se encuentre en la forma en que medimos a los altos directivos.

En el sector privado, como se mencionó anteriormente, confiamos en el mercado para poner a prueba los propósitos de los gerentes privados. Si el mercado quiere lo que produce, se aceptan los propósitos. Si una empresa quiere los esfuerzos de sus directivos, los recompensa. Por el contrario, en el sector público nos preguntamos si existe el debido proceso en el manera un gerente ha cumplido su tarea. Y al juzgar el contenido de un programa, debatimos si se trata de un uso eficiente de los recursos, dado prometido resultados.

Pero el debido proceso es un fin político. ¿Qué puede significar que utilizamos un fin político para juzgar los medios de gestión y utilizamos un criterio de eficiencia, aplicado antes de los hechos, para juzgar los fines de un programa prometido? En la década de 1960, ¿Head Start era un «despilfarro de fondos», como se suele decir, porque era una mala idea (esa era la visión convencional) o porque la implementaron a nivel operativo personas con las aptitudes inadecuadas (una visión alternativa)?

Todo lo que hemos aprendido sobre la tecnología de gestión de grandes organizaciones sugiere que cuando lo que está en juego para los administradores está vinculado a los resultados a corto y medio plazo y no a las consecuencias amplias y a largo plazo de su acción, los resultados suelen ser patológicos para la organización.5 El esfuerzo se distrae y, a menudo, se convierte en un propósito subversivo.

¿Qué puede hacer el director público para ser constructivo cuando se tiene en cuenta que (1) su horizonte temporal debe ser corto y (2) su jefe electo (y, por lo tanto, él) es políticamente vulnerable? La dirección hacia una respuesta puede encontrarse en el registro de cómo Chase y Ruckelshaus gestionaron el propósito organizacional, el problema de la estructura y la selección de personas.

Para empezar, ambos hombres estaban dispuestos a liderar. Cada uno encontró un objetivo simple que ayudó a orientar su organización y que protegió sus flancos políticos. Los comentarios de Chase son instructivos.

«Básicamente, pensaba que mi trabajo era hacer que la gente estuviera sana y que la política, ya fuera con un gran P o con un poco p—aunque lo manejara bien, no necesariamente haría que las personas estuvieran sanas. Sin embargo, era muy importante gestionar esas situaciones con la mayor habilidad posible, ya que, si no lo hacía, podría tener muchos problemas y el trabajo no se haría. Así que lo que traté de decirme a mí mismo, y también a mis empleados, fue que la forma en que tenían que medirse era preguntarse: «¿A quién hemos hecho sano hoy?» Ese era el resultado. Tener una reunión con este concejal o ese grupo comunitario en sí no fue un resultado».

Del mismo modo, Ruckelshaus explicó por qué eligió la reducción de la contaminación como objetivo de la EPA. Todos los miembros de la organización podrían entender y relacionar su actividad con ese objetivo. En los términos administrativos que hemos discutido, declaraban el propósito en términos de productos que podían medirse. Los plazos más flexibles de Chase le permitieron dar un segundo paso que Ruckelshaus le negó. Señaló:

«En mi opinión, la política ocurre muy a menudo cuando hay un vacío, cuando no hay un análisis real. Entonces, la decisión de asignación de recursos normalmente se basa en quién tiene más influencia o quién grita más fuerte. Tengo la firme convicción de que si no tiene el talento analítico y si se toman decisiones importantes, se tomarán, pero se tomarán mediante otro proceso que no sea el análisis».

Como consecuencia, Chase se movió pronto para desarrollar su propia capacidad analítica. Ruckelshaus también creó un equipo para el análisis, pero no pudo utilizarlo en las primeras decisiones que tuvo que tomar la EPA.

Cada persona era responsable de gestionar una nueva aglomeración de agencias que antes eran independientes. Ruckelshaus pasó a integrar sus subunidades reorganizándolas de líneas programáticas a líneas funcionales y agrupando el personal de la sede en un solo edificio. Tal vez porque el análisis de Chase indicaba que no operaría directamente a través de su propia organización, no realizó cambios estructurales en las agencias operativas.

Sin embargo, Chase hizo cambios importantes en el personal de operaciones. En particular, incorporó a directores profesionales como los hombres número dos en los programas que tradicionalmente dirigían los médicos. Las elecciones de Chase para los puestos más importantes reflejaban su preocupación por la falta de análisis y la ineficiencia que, según él, caracterizaban el sistema de prestación de servicios de salud. Sus elecciones reflejaron también su sensibilidad política hacia el papel de los médicos en el establecimiento de salud. Por el contrario, Ruckelshaus atrajo a nuevos gerentes para la EPA de la estructura tradicional de la administración reguladora y federal. Obligado a trabajar en las organizaciones que heredó y no en torno a ellas, necesitaba gerentes familiarizados con las complejidades de Washington y con las capacidades de sus subunidades.

Ruckelshaus fue ingenioso al utilizar la presión política de los ambientalistas y del senador Edmund Muskie. Con los objetivos medioambientales en debate, Ruckelshaus utilizó el lobby medioambiental en vigor para medir la posición y los logros de su organización. Las medidas del lobby, y su capacidad para hacerlas públicas, ayudaron a mantener la presión sobre el Congreso y la Casa Blanca para que apoyaran los nuevos esfuerzos de su organización. Por el contrario, Chase adoptó un enfoque característico del sector privado: creó sistemas de informes para proporcionar un control cuantitativo de las operaciones.

En resumen, parece que tanto Chase como Ruckelshaus progresaron porque lograron influir en el propósito, la estructura y las personas de sus organizaciones. Pero lo pudieron hacer porque cada uno fue capaz de idear una forma políticamente aceptable de expresar los objetivos de su organización. Además, cada uno pudo llevar a su organización hacia los objetivos con acciones que eran políticamente aceptables. Ambos eran buenos políticos, pero ninguno de los dos «jugaba a la política» en el sentido peyorativo de la frase.

Es de suponer que este es el mensaje al que Richard E. Neustadt y otros politólogos han dirigido nuestra atención. Para ser eficaz en el sector público, debe ser político. Pero (quizás al contrario de lo que han dicho que es prudente) no debe jugar por el poder político. Más bien, es mediante el uso de habilidades analíticas y operativas, con el apoyo del personal, como se puede desarrollar e implementar un programa sustantivo.

Como el acceso directo a la influencia administrativa es limitado, esta tarea es extremadamente difícil. El progreso no proviene de los cambios revolucionarios o de la purga de las agencias establecidas, sino de los ajustes en la perspectiva, los procedimientos de dotación y las medidas del marco existente. Precisamente porque el tiempo apremia, las herramientas son limitadas y el contexto político consume, por lo que es tan difícil encontrar buenos administradores públicos. El trabajo de dirección es asombroso.

Descartando una analogía antigua

He intentado demostrar que las empresas estadounidenses son una analogía inapropiada para debatir y evaluar la gestión pública. En el sector público, propósito, organización, y personas no tienen el mismo significado e importancia que tienen en los negocios. Las diferencias se harían aún mayores y complicadas si pudiéramos dedicar espacio a reconocer los contrastes entre las organizaciones públicas (las agencias reguladoras, a diferencia de las organizaciones militares y paramilitares, por ejemplo, o los secretarios del gabinete, en lugar de los funcionarios electos).

Aunque sabemos lo suficiente sobre la gestión del sector público como para saber que es diferente de la gestión empresarial, no sabemos tanto como deberíamos. Algunos de los cursos universitarios de gestión pública que se han desarrollado en todo el país son enormes promesas. Están sentando la base del entendimiento que necesitamos. Si aceptamos como inevitable que las legislaturas legislen la Segunda Venida al menos una vez por sesión y que la prensa proclame la llegada de mesías y demonios con regularidad semanal; si entendemos que ciertos tipos de eficiencia implica el monopolio del poder de una manera que no toleramos ni siquiera en la fabricación y venta de plástico, electrodomésticos o alimentos; y si podemos aceptar estos fenómenos como humanos y no patológicos; entonces quizás podamos observar sistemáticamente cómo las organizaciones públicas se comportan y aprenden a gestionarlas mejor.

1. Chester I. Barnard, Las funciones del ejecutivo (Cambridge, Massachusetts: Prensa de la Universidad de Harvard, 1938).

2. Entrevista inédita con Andrew Kerr en relación con el estudio sobre la Carta Constitutiva de la Ciudad de Nueva York.

3. «William D. Ruckelshaus y la Agencia de Protección Ambiental», caso 4-375-083 de la Escuela de Negocios de Harvard, preparado por Peggy Wiehl bajo la dirección del profesor Joseph L. Bower y distribuido por la Cámara Intercolegial de Compensación de Casos, Soldiers Field, Boston, Massachusetts 02163 (derechos de autor © 1974 del presidente y los becarios de la Universidad de Harvard).

4. McGeorge Bundy, «Al diablo con lo absoluto: notas sobre la autoridad y la autonomía», discurso pronunciado el 11 de noviembre de 1970 ante el Consejo Escocés.

5. Consulte, por ejemplo, mi artículo, «La planificación en la empresa», American Economic Review, Mayo de 1970, pág. 186, y capítulo 7 del libro, La sociedad empresarial, Robin Marris, editora (Nueva York: John Wiley & Sons, 1974).